De Ongrijpbare Redders

Hoofdstuk 2 van dit boek gaf een schets van de controverse tussen regeringen in het Noorden en het Zuiden op het gebied van een mondiaal beleid gericht op duurzame ontwikkeling. Dit verschil in posities verhinderde dat de UNCED tot bindende internationale milieu-regelgeving en -controle kwam. Het internationale bedrijfsleven wist met het argument van de zelfwerkzaamheid specifiek op haar gerichte maatregelen te voorkomen.
Met dit hoofdstuk betreden we opnieuw de internationale politieke arena. Namelijk die van de Uruguay-ronde-onderhandelingen in het kader van de GATT. Daarmee is de cirkel in dit boekje rond. Het centrale onderwerp is nu niet duurzame ontwikkeling maar liberalisering van de wereldhandel. Die twee onderwerpen staan steeds meer met elkaar in verband.

 De uitkomst van de Uruguay-ronde-onderhandelingen heeft namelijk, naast verregaande invloed op de handel tussen naties, ook grote invloed op het milieubeleid van nationale overheden. Dit hoofdstuk beschrijft deze samenhang en speculeert vooral op de toekomst ervan als de GATT / WTO zich in 1995 expliciet gaat bezighouden met het onderwerp Handel & Milieu.
Aan het slot van het hoofdstuk schetsen we de betekenis van de GATT/WTO-afspraken op het gebied van handel en milieu voor multinationale ondernemingen.

Van GATT naar WTO

Maatregelen van de Uruguay-ronde

 

 
 
 

• Het niveau van alle importtarieven in de wereld gaat met gemiddeld 30 procent omlaag. Een verdere daling is voorzien. Voor sommige producten verdwijnen importtarieven geheel. Bijvoorbeeld voor farmaceutische producten, constructiematerialen, medische uitrusting, staal, bier, meubels, agrarische uitrusting en gedestilleerde producten. Voor andere producten, bijvoorbeeld chemicaliën, wordt het importtarief geharmoniseerd op een laag niveau. Voor weer andere producten zal het importtarief in de loop van enkele jaren terug worden gebracht.
• De quota (zowel de vrijwillige beperkingen van het exportvolume als de beperking van het importvolume) verdwijnen binnen een bepaalde periode. Alleen tijdelijke importquota zijn onder bepaalde voorwaarden toegestaan.
• De regels op het gebied van anti-dumping en strafmaatregelen zijn vernieuwd.
• De subsidiemogelijkheden voor de industrie zijn beperkt.
• De landbouwsubsidies zullen in de loop van enkele jaren verminderen. De toegang van markten voor agrarische producten wordt verbeterd.
• Het Multi-Vezelakkoord zal binnen 15 jaar verdwijnen.
• De handel in nagemaakte goederen (merk-productie zonder licentie en patent) wordt bestreden door bescherming van merken.

 

 
 
 

Over de effecten op de mondiale milieuvervuiling van de nieuwe GATT-afspraken zijn de meningen globaal in twee kampen verdeeld. Het eerste kamp beweert dat de enorme economische groei die de GATT gaat veroorzaken gepaard gaat met een evenredige stijging van de mondiale milieuvervuiling. Het tweede kamp stelt dat deze economische groei geld beschikbaar maakt voor milieumaatregelen zodat op den duur de mondiale milieuvervuiling per saldo zal afnemen.
Beide kampen zijn het er over eens dat de economische verschuivingen die de nieuwe GATT in bepaalde bedrijfstakken teweeg zal brengen ook verschuivingen in de vervuiling zal veroorzaken. Maar ook over de betekenis van deze verschuivingen voor het milieu zijn de meningen verdeeld.

De World Trade Organisation (WTO), per 1 januari 1995 de opvolger van de GATT en uitvoerder van het nieuwe GATT-akkoord, krijgt meer bevoegdheden dan de oude GATT om de spelers aan te spreken wanneer ze zich niet aan de regels houden. De WTO gaat zich ook bezig houden met terreinen die nog niet duidelijk afgebakend zijn. In ieder geval gaat de WTO zich bezighouden met milieuprocesnormen en misschien met sociale rechten (bijvoorbeeld de normen met betrekking tot kinderarbeid). Het is nog onduidelijk wat er op het gebied van de milieunormen precies uitkomt, maar de contouren tekenen zich reeds af.

De onvrede met de GATT op het gebied van de milieunormen voor producten

De Tonijn-dolfijn-zaak

 

 

 De Tonijn-dolfijn-zaak betrof een geschil tussen Mexico en de Verenigde Staten over het importverbod van tonijn in de VS op basis van de "Marine Mammal Protection Act" uit 1972, de "Dolphin Protection Consumer Information Act" uit 1990, en de "Fishermen Protection Act" uit 1967. Amerikaanse vissersboten kregen van de VS permissie om gele-vin-tonijn te vangen in het oostelijk deel van de Stille Oceaan, onder voorwaarde dat de vissers niet meer dan 20.500 dolfijnen per jaar meevingen. Import van tonijn afkomstig van vissers en uit naties die deze voorschriften niet in acht namen werd verboden.
In januari 1991 verzocht Mexico aan de GATT hierover een uitspraak te doen. Op 16 september 1991 kwam een GATT-Panel tot een uitspraak in het geschil. Het importverbod van de VS werd verboden. De twee belangrijkste overwegingen waren:

• het ex-territoriale karakter van de VS-wetgeving in deze kwestie: De Verenigde Staten mochten alleen de import van producten verbieden als deze producten in de VS zelf tot gezondheidsproblemen voor mens, dier en plant leiden.
• het importverbod van de VS was gebaseerd op kenmerken van het (vang)proces en niet gebaseerd op de eigenschappen van het product: het bij toeval vangen van dolfijnen bij de tonijnvangst beïnvloedt volgens het GATT-panel niet de tonijn als product. Alleen import-producten met negatieve effecten mogen van de markt worden geweerd.
• Het VS-tonijnembargo is ook verboden omdat het de Amerikaanse vissers bevoordeelde. <27>

 

 
 
 

De Tonijn-dolfijn-zaak illustreert dat de huidige GATT-regels een strikt onderscheid maken in importbeperkingen op basis van negatieve gevolgen van een product voor het milieu van het importerende land (in dat geval zijn importrestricties in principe toegestaan) en de belemmering van invoer van producten die onder milieuschadelijke omstandigheden zijn geproduceerd. Deze laatste noemt men ook wel handelsbelemmeringen op basis van de milieu-procesnormen. Deze vorm van handelsbelemmering is dus niet toegestaan.

GATT en het milieu

• Zo mag een maatregel niet gericht zijn tegen één enkel land, terwijl vergelijkbaar vuile import-goederen uit andere landen niets in de weg wordt gelegd.
• Ook mag geen onderscheid worden gemaakt tussen binnen- en buitenlandse producenten. Dit principe verbiedt handelsbelemmerende maatregelen met betrekking tot zowel geïmporteerde producten als nationale te exporteren producten bedoeld om nationale productie te beschermen (met als uitzondering: maatregelen ter bescherming van uitputbare nationale hulpbronnen).
• Verder moet een land hard kunnen maken dat de handelsbelemmerende maatregel noodzakelijk en effectief is om het eigen milieu te beschermen. Daarvoor moeten wetenschappelijke bewijzen op tafel liggen, anders verbiedt de GATT de maatregel. De bewijslast ligt bij het land dat het milieubeleid hanteert.
• Als er andere beleidsmaatregelen mogelijk zijn, die niet strijdig zijn met de principes van vrijhandel, moeten deze, minder handelsverstorende, maatregelen worden genomen.
• Tenslotte mag een land zich niet bemoeien met milieuproblemen in andere landen waar het zelf geen last van heeft. Dit houdt onder meer in dat een land geen invoerverbod of -heffingen mag instellen tegen producten die op vervuilende wijze zijn geproduceerd of waarbij verboden stoffen zijn gebruikt (bijvoorbeeld CFK's). Wel als het in te voeren product zelf verboden stoffen bevat of milieuvervuilend is.

 

 
 
 

De introductie van geharmoniseerde internationale milieunormen en wetenschappelijke verificatie

Het Trade Negotiations Commitee van de GATT gaf op 15 december 1993 een verklaring uit over de uitgangspunten en de onderwerpen van zijn programma op het gebied van handel en milieu. <28> Het werkprogramma van het Trade Negotiations Committee betreft:

• de identificatie van de relaties tussen handelsmaatregelen en milieumaatregelen gericht op bevordering van duurzame ontwikkeling.
• het opstellen van de nodige aanbevelingen over de eventuele noodzaak het Multilaterale Handels Systeem aan te passen, in het bijzonder met betrekking tot:

 

 
 
 

• regels op het gebied van handels- en milieumaatregelen (met speciale aandacht voor ontwikkelingslanden) gericht op duurzame ontwikkeling;
• vermijding van protectionistische handelsmaatregelen, en het vasthouden aan een effectieve multilaterale discipline om te verzekeren dat het Multilaterale Handels Systeem reageert op milieudoelstellingen, inclusief principe 12 van de Rio-declaratie;
• toezicht op handelsmaatregelen met een milieudoelstelling, en op handelsgerelateerde aspecten van milieumaatregelen die een belangrijke invloed op de handel hebben, en op een effectieve invoering van de multilaterale discipline op het gebied van die maatregelen.

Gezondheidskundige en phytosanitaire maatregelen

 Het voorbeeld van de campagne tegen de instant-babyvoeding van Nestlé en andere melkpoederfabrikanten illustreert dit. De melkpoeder voor baby's was namelijk op zichzelf gezien van goede, wetenschappelijk te bewijzen, kwaliteit. Veel baby's in Derde Wereld-landen die de melk gebruikten stierven echter door de economische omstandigheden, zoals gebrek aan schoon water of aan een mogelijkheid om water te koken, gecombineerd met de reclamecampagne die de traditionele voorkeur voor borstvoeding veranderde in een voorkeur voor flesvoeding. Overheden van ontwikkelingslanden zijn onder de nieuwe GATT-regels niet meer in staat om de import van baby- melkpoeder tegen te houden.

 Het feit dat de GATT alleen wetenschappelijk gefundeerde productnormen wil erkennen heeft ertoe geleid dat ze niet de reeds bestaande internationaal erkende productveiligheids en -risiconormen van de World Health Organisation (WHO) wil overnemen, Deze organisatie is immers juist wel van mening dat economische en andere normen van belang zijn voor de acceptatie van een product in een land. Hiervan getuigt bijvoorbeeld de code die de WHO met UNICEF ontwikkelde tegen de marketing van borstvoeding-vervangende voedingsmiddelen.
De nieuwe GATT verwijst nu expliciet naar twee instituten voor het ontwikkelen en vastleggen van internationaal erkende wetenschappelijke productnormen: namelijk de Codex Alimentarius van de FAO, en het International Office of Epizootics. Zonder de kwaliteit van bijvoorbeeld de tekst van de Codex Alimentarius in twijfel te willen trekken, is het wel opvallend dat verschillende bronnen deze typeren als sterk beïnvloed door multinationale chemische- en voedselconcerns. <29>

Naar analogie van het voorbeeld van de Sanitary and Phytosanitary Measures is te verwachten dat een sterke stroming binnen de Commissie voor Milieumaatregelen en Internationale Handel zal pleiten voor internationale harmonisering en wetenschappelijk fundering van vervuilingsnormen voor fabricageprocessen. Uit een dergelijke aanpak zou voortvloeien dat het slechts onder bepaalde voorwaarden aan landen is toegestaan om importen van goederen tegen te houden, of met heffingen te treffen, indien die goederen onder minder stringente dan de eigen nationale milieunormen zijn geproduceerd. Net als bij de productnormen zou het land dat de importen belemmert dan wetenschappelijk moeten bewijzen dat de eigen scherpere procesnormen noodzakelijk zijn voor de bescherming van het binnenlandse milieu.

Vanuit een mondiaal milieuperspectief bestaan twee belangrijke kanttekeningen bij toekomstige GATT/WTO-regels die zijn gebaseerd op dergelijke internationaal vastgelegde vervuilingsnormen. De eerste bekritiseert de inhoud van de aanpak, de tweede geeft de mogelijke ongewenste milieugevolgen ervan aan.
De eerste kritiek wijst erop dat er in de literatuur consensus bestaat over de onnodigheid en zelfs onwenselijkheid van internationale harmonisatie van milieustandaarden. Landen hebben verschillende natuurlijke hulpbronnen, een verschillende natuurlijke omgeving en een verschillende opvangcapaciteit van het milieu. Bovendien maken ze afwegingen tussen milieu en inkomen.
Milieuvervuilingsnormen internationaal harmoniseren zou hetzelfde zijn als vragen om wereldwijd geharmoniseerde standaarden voor ondermeer immigratie, onderwijs en bevolkingsbeleid. Een wetenschappelijke onderbouwing voor een scherpere vervuilingsnorm zou dus minimaal met al deze factoren rekening moeten houden. Een dergelijke wetenschappelijke fundering is op zijn zachtst gezegd nogal problematisch.

 Maar zelfs al zou de wetenschappelijke bewijsvoering tot alleen ecologische factoren zijn beperkt, dan nog is de wetenschappelijke fundering hoogst discutabel. Dat heeft twee belangrijke redenen:

• Op de eerste reden wezen we al in Hoofdstuk 5: namelijk dat de ecologische draagkracht van het lokale en nationale milieu niet alleen is terug te voeren op één type schadelijke emissie (of risico) of op één vervuilingsbron, maar op de combinatie van emissies en vervuilingsbronnen en risico's in het gebied. De erkenning van dit cumulatie-effect komt bij vooruitstrevende vormen van overheidsbeleid tot uitdrukking in strengere vervuilingsnormen voor afzonderlijke processen: zit het gebied vol met vervuilende industrie, dan zijn de vervuilingsnormen per bedrijf scherper. Internationale harmonisatie van procesvervuilingsnormen doet hieraan geen recht.
• Een tweede reden is dat de wetenschappelijke benadering als zodanig geen ondubbelzinnig uitgangspunt oplevert om normen op te baseren, hoogstens aanwijzingen. De schadelijkheid van veel emissies is namelijk niet met volledige zekerheid aan te tonen. Zelfs over de schadelijkheid van de CFK's voor de ozonlaag woedt nog steeds een wetenschappelijk debat.

Deze kritieken op toekomstige GATT/WTO-regels verwoorden het mondiale milieubelang. Ook vanuit het perspectief en het belang van economische ontwikkeling van ontwikkelingslanden is er een belangrijke kanttekening te plaatsen bij toekomstige GATT/WTO-regels die zijn gebaseerd op internationale geharmoniseerde milieunormen.
Jarenlang hebben non-gouvernementele organisaties gepleit voor de introductie van mondiale minimum normen op het gebied van milieu, sociale rechten en gezondheid. Het doel ervan was het beschermen van de belangen van mens en milieu in onderontwikkelde landen, waar wettelijke normen laag waren of zelfs geheel ontbraken.
Onveranderlijk hebben vertegenwoordigers van (internationale) werkgeversorganisaties, multinationale ondernemingen en overheden in het ontwikkelde Noorden daartegen gepleit. In hun visie zouden dergelijke normen de stabiliteit van de wereldmarkt in gevaar brengen en een ontoelaatbare inbreuk vormen op de soevereiniteit van nationale overheden. Zuidelijke overheden met een achterstand in de opzet of uitvoering van het nationale milieubeleid (of wetgeving op het gebied van sociale rechten) konden zich makkelijk bij een dergelijk standpunt aansluiten.

 Nu de Noordelijke landen in toenemende mate ook buiten hun landsgrenzen het milieubeleid willen beïnvloeden en er een harmonisering van milieustandaarden dreigt, heeft dat niet alleen een mogelijk nivellerend effect in het Noorden, maar tevens een opwaarderend effect in die landen die op milieu- en sociaal gebied weinig geregeld hebben. Hier gaan de standpunten tussen Noord en Zuid uiteen.
Nu zijn het de zuidelijke landen die handelsbelemmeringen vrezen van hun producten indien ze onder slechtere milieu-omstandigheden dan de dreigende wereldnorm worden geproduceerd. Dat is voor die landen onaanvaardbaar omdat juist de rijke landen de grootste veroorzakers zijn van de mondiale milieuproblemen. Het volgende citaat vat de problematiek kernachtig samen:

"Handelsmaatregelen zijn zelden de beste methode om een milieuprobleem aan te pakken, vindt de (Nederlandse) regering. Het is beter het probleem bij de kern aan te pakken. Overdracht van technologie en geld, het geven van positieve prikkels om milieuvriendelijker te produceren en internationaal overleg verdienen de voorkeur. Maar de regering sluit niet uit dat handelssancties als laatste middel nodig kunnen zijn om onwillige landen te straffen, met name als er een internationaal milieubelang op het spel staat. Juist omdat de rijke landen zelf de grootste bijdrage leveren aan de mondiale milieuproblemen, gaat het niet aan de problemen via de handel af te wentelen op armere landen, onderstreept ook de Nederlandse regering.
Idealiter gaat een sanctie tegen een bepaald product gepaard met een compensatie in geld of technologie voor de getroffen leverancier. Het tragische van de periode na de UNCED-milieuconferentie is echter dat de rijke landen de beurzen gesloten houden. Dat maakt in de ogen van arme landen een 'groen protectionisme' nog moeilijker te verteren. Ze zullen er dan ook alles aan doen zich geen milieu-eisen - of sociale eisen - te laten opdringen, die hun concurrentiepositie schaden."<30>

Sociaal protectionisme

 

 

 Frankrijk en de Verenigde Staten pleiten ervoor dat de nieuwe Wereldhandelsorganisatie (WTO) zich buigt over de kwestie van sociale rechten, namelijk over de vraag of van landen bepaalde minimumregels op sociaal gebied kunnen worden verlangd, waarop men handelsbelemmeringen kan baseren. De Derde Wereld is daar mordicus tegen. Die spreekt van verkapt protectionisme van het rijke Noorden om lage-lonen-landen de pas af te snijden en de eigen industrie te beschermen. Naar buiten toe gaat het dan om kinderarbeid en dwangarbeid.
Binnen de Europese Unie heerst over dit onderwerp de gebruikelijke verdeeldheid. Onder meer Nederland verzet zich tegen de voorstellen van Frankrijk en de Verenigde Staten. Het argument is dat we de WTO niet moeten opzadelen met niet-handelspolitieke onderwerpen die gevoelig liggen. België steunt Frankrijk wel. Diens Minister van Buitenlandse zaken R. Urbain pleitte er in EU-verband voor landen met een "goed sociaal rapport" extra handelsvoordelen te verlenen. <31>

De kans dat de GATT / WTO-discussie eindigt in een patstelling tussen Noordelijke en Zuidelijke standpunten - mede de reden waardoor de UNCED zo weinig concrete maatregelen nam - is kleiner dan binnen UN-verband. Binnen de GATT/WTO domineren de rijke handelsnaties de onderhandelingen. Bovendien is het denkbaar dat afzonderlijke landen de tijd krijgen om naar de internationaal geharmoniseerde minimum- procesnormen toe te groeien. Of daarbij de balans ten voordele van het mondiale milieu doorslaat is vooral afhankelijk van het vermogen van de overige landen om hun milieubeleid te handhaven en uit te bouwen.

De positie van multinationale ondernemingen

 Multinationale ondernemingen behoeven rond de GATT/WTO-onderhandelingen geen nieuwe lobby- en onderhandelingsfora te scheppen zoals bij de UNCED. De wegen zijn al gebaand en de openingen en lobbykanalen naar de belangrijkste regeringen zijn reeds aanwezig. Dat multinationale ondernemingen een geweldige invloed op overheden kunnen uitoefenen in handelspolitieke aangelegenheden illustreren de onderstaande voorbeelden

De invloed van de Amerikaanse bedrijvenlobby in handelsaangelegenheden

 

 

 In mei 1990 - toen het ernaar uitzag dat de GATT onderhandelingen door de tegenstellingen tussen Europa en de Verenigde Staten volledig in het slob zouden raken - richtten een aantal leidende bedrijven en organisaties uit de VS de Multilateral Trade Negotiation Coalition (MTN) op. Daarin namen sterk van internationale handel afhankelijke bedrijven deel als bijvoorbeeld American Express, General Motors, IBM en Cargill. De MTN heeft als doelstelling het beïnvloeden van de GATT en het opbouwen van een sterkere lobby hiervoor.
Dat de lobby behoorlijk sterk is blijkt uit het feit dat tijdens de juli- bijeenkomst van de G7, na een briefing van de MTN, weer top-prioriteit werd gegeven door de regering Bush aan de Uruguay-ronde. <32>
Ook uit andere voorbeelden blijkt de kracht van de Amerikaanse bedrijvenlobby. We geven er twee. In de jaren tachtig liep in de VS de sigarettenmarkt terug. In grote delen van de wereld waren markten afgeschermd tegen importen, ofwel door monopolies, ofwel door hoge importtarieven. De Amerikaanse regering pakte een aantal Zuidoost- Aziatische landen aan. Het betreft met name Japan, Zuid Korea, Taiwan en Thailand waar na 1985 de USTR (United States Trade Representative) er in slaagde, onder dreiging van het opleggen van unilaterale handelssancties, de markten open te breken. Dit leidde tot een geweldige groei van de Amerikaanse export van sigaretten van de grote tabak-multinationals (Philip Morris, Reynolds). Dit ging ten koste van de nationale producenten. <33>
Een ander voorbeeld betreft de farmaceutische industrie. De WHO is lang bezig geweest met het uitwerken van een lijst met essentiële medicijnen. Toen deze verscheen besloot Bangladesh haar serieus te nemen en alle overbodige medicijnen te verbieden. De regering van de VS dreigde vervolgens voedselhulp stop te zetten als Bangladesh op deze wijze discrimineerde tegen de farmaceutische industrieën in de VS. <34>

Samenvattende conclusies

 Het is denkbaar dat de nieuwe regels zullen lijken op de regels bij het weigeren van producten met gevaarlijke eigenschappen. Uitgaande van deze analogie is het te verwachten dat de nieuwe regels uit zullen gaan van internationaal vastgestelde vervuilingsnormen. Het is te verwachten dat een product mag worden geweigerd als het onder slechtere procesnormen is gefabriceerd dan deze internationaal erkende regels. Minder vuil geproduceerde producten mag een land waarschijnlijk niet met milieuargumenten weigeren, behalve als het wetenschappelijk zal kunnen aantonen dat de eigen, scherpere, proces-emissienormen noodzakelijk zijn voor de bescherming van het (eigen) milieu.

 Internationaal geldende minimum-proces-emissienormen kunnen een positieve werking hebben op landen waar die nu laag zijn, omdat er voor hun producten handelsbelemmeringen dreigen. Anderzijds kunnen dergelijk handelsbelemmeringen een reële bedreiging vormen voor economische ontwikkeling. Wellicht moeten landen de tijd krijgen om zich aan de minimum-normen aan te passen. Multinationale ondernemingen kunnen gaan lobbyen voor handelsbelemmeringen tegen importen van vuil geproduceerde goederen maar precies andersom ook GATT-panel-uitspraken bevorderen tegen dergelijke handelsrestricties en daarmee een neerwaartse druk veroorzaken op de scherpere normen in het Noorden.

Vragen en opmerkingen zijn welkom:

CONTRAST Advies - Milieu
Sint Ansfridusstraat 39
3817 BE Amersfoort
Tel: 033-4652806
Fax: 033-4659711

Terug naar de inhoudsopgave van De Ongrijpbare Redders

Terug naar de thuispagina van CONTRAST Advies - Milieu