De Ongrijpbare Redders

Hoofdstuk 7 : De ongrijpbare multinationale onderneming

In de vorige hoofdstukken bleken multinationale ondernemingen op tal van terreinen niet of onvoldoende toegerust om uit zichzelf bij te dragen aan duurzame ontwikkeling. Telkens bleek dat wet- en regelgeving en een goed georganiseerde handhaving noodzakelijk zijn om een aanvaardbaar milieugedrag bij de ondernemingen te bewerkstelligen. Milieuwetten en - regels voor bedrijven bestaan echter alleen op lokaal en nationaal niveau en niet op internationaal niveau. Dat geldt overigens niet alleen voor bedrijfsgerichte milieuwetgeving, maar ook voor wetgeving op tal van andere gebieden. Multinationale ondernemingen kunnen door de internationale spreiding van hun activiteiten gebruik maken van verschillen tussen nationale wetten en regels.

De arbeidswetgeving (kinderarbeid, werktijden) is een bekend voorbeeld. Een ander bekend voorbeeld is de internationale ongelijkheid in de heffing van belastingen over winsten en dividenden en van allerlei belastingfaciliteiten. Benutting van dit soort verschillen vormt een van de belangrijke pijlers van de financiële macht van de internationale concerns. De gehele juridische structuur en interne financieringswijze van internationaal opererende bedrijven is dan ook op deze belastingverschillen ingericht. Adviseurs op het gebied van internationaal fiscaal recht leiden een florerend bestaan van hun specialisme dat ze eufemistisch belasting-planning hebben gedoopt.

Multinationale ondernemingen zijn door hun internationale dimensie bij uitstek in staat om verschillen tussen nationale wetgevingen in hun voordeel aan te wenden. Op milieugebied proberen verschillende internationale organisaties al jarenlang om een antwoord te geven op dit internationale rechtsvacuüm. Dit antwoord varieert van de proclamatie van gedragscodes tot, meer recentelijk, internationale bindende regelgeving via verdragen en conventies.
Soms zijn dit soort internationale afspraken en regels vrijblijvend, in een beperkt aantal gevallen juist niet. Slechts in een beperkt aantal gevallen zijn ze specifiek gericht op multinationale ondernemingen. Dit hoofdstuk bekijkt in hoeverre ze internationale ondernemingen binden.

De vrijwillige gedragscodes

Het bijzondere van de algemene gedragscodes van de OECD en de ILO is dat ze zich direct op multinationale ondernemingen als afzonderlijke groep van ondernemingen richten. Deze codes beslaan een breed scala van onderwerpen. Ze bestaan bovendien al enige jaren.
In de OECD-gedragscode is al in 1976 het beginsel van de vervuiler betaalt vastgelegd. In 1992 is de code uitgebreid met een aparte sectie over milieu, preventie van ongevallen en een apart hoofdstuk over de verantwoordelijkheden van investeerders uit de OECD in niet-OECD-landen.
Ook door de Verenigde Naties is jarenlang met vertegenwoordigers van het internationale bedrijfsleven onderhandeld over een gedragscode voor multinationale ondernemingen. De onderhandelingen rond deze gedragscode zijn nooit afgerond en uiteindelijk afgevoerd van de agenda van de multinational-commissie van de UNCTAD.

Milieu-gedragscodes

Een aantal internationale gedragscodes is opgesteld door internationale organisaties. Hun kenmerk is dat ze òf een groot aantal onderwerpen (inclusief het milieu) beslaan, òf juist specifiek op bepaalde milieuaspecten zijn gericht.

Algemene gedragscodes zijn:

OECD's Guidelines for Multinational Enterprises (OECD)
ILO's Tripartite Declaration of Principles Concerning Multinational Enterprises (ILO-ME)

Specifieke milieugedragscodes zijn:

International Standards Organization's Technical Environmental Standards (ISO)
UNEP's Environmental Guidelines (UNEP-EG)
UNEP's Awareness and Preparedness for Emergencies at the Local Level (UNEP-APELL)
ILO's Code of Practice on Accident Prevention (ILO-AP)
Conseil Europeen des Federations de l'Industrie Chimique's Guide to Safe Warehousing for the European Chemical Industry (CEFIC-SSC)
CEFIC's Principles and Guidelines for the Safe Transfer of Technology (CEFIC-TOT)
FAO's International Code of Conduct on the Distribution and the Use of Pesticides (FAO)

Daarnaast bestaan er een aantal recentere internationale gedragscodes met betrekking tot het milieugedrag van multinationale ondernemingen die zijn opgesteld door werkgeversorganisaties:

International Chamber of Commerce's Environmental Guidelines (ICC-EG)
Chemical Manufacturers Association's Responsible CARE Program (CMA)
The Business Charter for Sustainable Development
Keidanren's Global Environmental Charter

De meer recente gedragscodes zijn niet specifiek op multinationale ondernemingen gericht maar op het bedrijfsleven in het algemeen. Slechts hier en daar wordt verwezen naar internationaal opererende concerns. Uit de reeds eerder genoemde Benchmark Survey bleek dat tot 1991 (het peiljaar) minder dan vijftig procent van de onderzochte ondernemingen gebruik maakte van ook maar één van de verschillende hierboven genoemde gedragscodes.
Uit later onderzoek blijkt dat één derde van de gepeilde bedrijven het Business Charter for Sustainable Development, uit 1992, had ondertekend en dat zeventig procent van de Japanse bedrijven Keidanren's Global Environmental Charter, eveneens uit 1992, had ondertekend.

Internationale milieuprincipes?

De Japanse werkgeversorganisatie Keidanren beveelt zijn leden aan:

"to make environmental protection a priority at overseas sites"
"to apply Japanese standards concerning the management of harmfull substances"
"to actively work to implement effective and rational measures to conserve energy and other resources even when such environmental problems have not been fully elucidated by science"

Het Business Charter on Sustainable Development van de Internationale Kamer van Koophandel (ICC) beveelt ondernemingen aan om internationaal dezelfde bedrijfsprincipes toe te passen en er op te letten dat toeleveranciers dat ook doen.
De OECD heeft recentelijk Richtlijnen voor Preventie van Ongevallen ontwikkeld waarin staat dat

"hazardous installations in non-OECD countries should meet a level of safety equivalent to that of similar installations in OECD countries."

Het internationale bedrijfsleven onderschrijft dus de laatste tijd in toenemende mate vrijwillige milieuprincipes. De gedragscodes eisen echter niet dat de bedrijven de strikste milieunormen (uit bijvoorbeeld het moederland) ook internationaal toepassen. Er is geen controle op de naleving. Er bestaan geen sancties bij niet-naleving. Ook de meest vergaande gedragscode, die van de Japanse werkgeversorganisatie Keidanren, beveelt slechts de internationale toepassing van Japanse milieunormen aan. De codes ademen dus een zeer grote mate van vrijblijvendheid, vooral op het punt van de internationale toepassing van milieuprincipes.

Verrassend weinig aandacht voor de toepassing van internationaal bedrijfsmilieubeleid

Hierover komt de Benchmark Survey met ondubbelzinnige uitkomsten:

"The participating companies were all large transnational corporations. Thus they could be expected to have extended procedures and policies for overseas subsidiaries and affiliates. However, both the statistical analysis and an evaluation of the material submitted by individual corporations indicated surprisingly little consideration for the international aspects of corporate activities. Regulatory discrepancies and the decentralized organization favoured by many TNC's may account for that finding. Approximately half of the respondents had allocated Environmental Health and Safety responsibilities to their controlled affiliates; only 15 per cent had arrangements with their non-controlled affiliates. Other companies stated that they intended to observe local regulations. Some companies gave explicit accounts of their international responsibilities in their policy statements. Other corporations stated that they were prepared to establish their own standards if local ones were inadequate or absent. The more positive finding was that a handfull of corporations had pledged to employ the same standards world-wide, thus meeting the recommendations of UNCED. That group included BF Goodrich, Amoco, Volvo, Union Carbide, Boehring, Ingelheim, and Ciba-Geigy."<25>

Deze hoofdzakelijke beperking van actief beleid op het gebied van milieu, veiligheid en gezondheid tot het nationale niveau, duidt erop dat de nationale wet- en regelgeving van bepalende invloed hierop is.

Conventies, richtlijnen en verdragen

De afgelopen jaren volgde de ene grote milieuconferentie op de andere. In veel gevallen hebben die conferenties een beperkte doelstelling. Ze leidden tot resoluties, slotverklaringen en protocollen die zijn op te vatten als beleidsaanbevelingen voor de internationale gemeenschap. Soms gaat het doel verder. Bijvoorbeeld de vaststelling van een richtlijn (guideline) of conventie, waarvan het doel is dat een bepaalde doelgroep deze gaat naleven, of waarvan men hoopt dat deze geheel of gedeeltelijk wordt opgenomen in de nationale (milieu)wetgeving.

Meer nog dan bij de hierboven genoemde gedragscodes verdwijnt de multinationale onderneming als afzonderlijk type bedrijf bij dit soort beleidsaanbevelingen uit beeld. Met name de milieu- en gezondheidinstellingen van de Verenigde Naties werken langs de lijn van de richtlijnen (guidelines). Bijvoorbeeld de WHO en UNEP.
Het probleem met veel conventies, codes, guidelines en protocollen is dat ze op vrijwillige basis zijn. Ze missen bovendien hun effect als ze niet wereldwijd geratificeerd worden. Toch kunnen conventies en protocollen aan de basis liggen van een vergaande internationale regulering die van directe invloed is op multinationaal opererende ondernemingen. Tot op heden zijn dat echter uitzonderingen.

Twee bekende uitzonderingen zijn: de uitbanning van CFK's, en het verbod op handel in gevaarlijk afval. Beide zijn - zij het niet zonder problemen en onvolkomenheden - via de weg van de conventie tot stand gekomen.

Het Montreal-Protocol

De Conventie van Wenen ter bescherming van de ozonlaag (in werking getreden in september 1988) en het Montreal Protocol aangaande stoffen die de ozonlaag aantasten (in werking getreden in januari 1989) kwamen tot het beleidsvoornemen om CFK's geleidelijk geheel uit te bannen in 1996. Als reactie hierop kondigde de Amerikaanse multinational en 's werelds grootste CFK-producent DuPont aan om de productie al in 1994 geheel te stoppen.
Daarmee was het CFK-probleem niet uit de wereld. Niet alle CFK-productvarianten vielen aanvankelijk onder het protocol. Bijvoorbeeld de HCFK's, een CFK-groep met een extra waterstofatoom, die tot 1988 de naam CFK-22 had. Hoewel minder destructief dan andere CFK's blijft het een ozon-aantaster. DuPont en andere producenten schakelden over naar dit HCFK als vervangend product (bijvoorbeeld in de airconditioning van auto's).

In 1991 kwam het Protocol's Scientific Assessment Panel tot de conclusie dat het schadelijke karakter van CFK-varianten, en vooral de HCFK's, groter was dan verwacht. Op basis hiervan kreeg het Montreal Protocol uiteindelijk een amendement. Begin 1994 was dit amendement geratificeerd en het trad 14 juni 1994 in werking.
Overeengekomen is dat nu ook de HCFK's en de halonen uitgefaseerd worden. In dit geval in een veel langzamer tempo, namelijk voor het jaar 2030.

De Bazel-Conventie

Momenteel produceert de wereld jaarlijks circa 400 miljoen ton gevaarlijk afval (inclusief verdund afvalwater). 85 procent daarvan komt voor rekening van de Verenigde Staten, 5 à 7 procent voor rekening van de Europese Unie. De eerste overeenkomst over het verbod op de internationale handel in gevaarlijk, dat wil zeggen giftig, radioactief of anderszins gezondheidbedreigend afval, kwam tot stand in het kader van de Lomé-Conventie. Deze conventie verbood alle export van radioactief en gevaarlijk afval van de EU naar de ACP-landen. Tevens zijn de ACP landen overeengekomen ook geen afval te importeren uit niet-EU landen. De Lomé-Conventie had als grootste nadeel dat ze betrekking heeft op een beperkt aantal Derde Wereldlanden (78 vielen er buiten).

Een uitgebreider akkoord kwam tot stand in de Bazel-Conventie. Dit ging echter ten koste van de inhoud. Op de conferentie in Bazel werd namelijk de concept-versie van UNEP aangaande een wereld-conventie over gevaarlijk afval afgekeurd. Wat overbleef was een akkoord waarbij sprake is van controle en management van de internationale handel en niet van een verbod of een ban erop. In feite werd de handel in gevaarlijk afval dus gelegaliseerd, zij het onder bepaalde voorwaarden.
Een van de belangrijkste controle-mechanismen is de zogenaamde Prior Informed Consent: een ontvangend land moet van tevoren worden geïnformeerd, en goedkeuring geven voor de verscheping. Het verkrijgen van een handtekening is doorgaans niet zo'n probleem. De Bazel-Conventie laat veel ruimte open voor subjectieve interpretatie en zit voor een handige handelaar vol gaten. Ze is zodanig van alle scherpe kanten ontdaan dat ze op grote schaal ontdoken kan worden, wat dus ook gebeurt. Uiteindelijk ratificeerden slechts 64 landen de conventie.

Inmiddels is binnen OECD-verband gepoogd met een nieuwe overeenkomst de export vanuit de oorsprong (OECD-)landen onmogelijk te maken. 25 maart 1994 kwamen de OECD- landen in Wenen een totaal verbod overeen van de export van giftig afval naar niet-OECD-landen. Ook de 64 ondertekenaars van de Bazel-Conventie ondertekenden de overeenkomst. Hoewel ook deze nieuwe overeenkomst niet waterdicht is - bijvoorbeeld de sluipweg via de recyclables - is de verwachting dat de nieuwe markten voor giftig afval die ontstonden in Oost-Europa en Azië nu in ieder geval voor een belangrijk gedeelte worden afgesneden van aanvoer uit OECD-landen.

Het meest verregaand zijn de conferenties die aansturen op een zogenaamde multilaterale overeenkomst of verdrag. Het bekendste milieu-voorbeeld daarvan is de UNCED in 1992. Nadat de deelnemende staten overeenstemming over de inhoud van de verdragstekst hebben bereikt, wordt het verdrag gewoonlijk vrijwel meteen voor ondertekening opengesteld. De staten die het voornemen hebben om te zijner tijd, door ratificatie of door toetreding, partij te worden bij het verdrag zullen ondertekenen. Voor inwerkingtreding van een verdrag is veelal een zeker aantal ratificaties nodig.
Ratificatie houdt in dat het verdrag bindend is voor de ratificerende natie en dat het land zich houdt aan arbitrageregels en sanctiemiddelen. De internationale werking van het multilaterale verdrag is sterk afhankelijk van het aantal ratificaties. Hoe groter dit aantal, des te meer er sprake is van een waarlijk internationale wetgeving. Onze internationale (milieu)wetgeving is dus feitelijk gebaseerd op een consensus van staten, en als die er niet is houdt het op.

Wat schort er aan het internationale milieurecht?

Om deze vraag te beantwoorden citeren we uit: "Advice on the environment: a world-wide problem. Towards a politic of sustainable development." National Advisory Board for Development Cooperation, No. 101, June 1993, Page 40 ff.

"Op basis van deze verdragen, staatspraktijk en internationale jurisprudentie zou men kunnen stellen dat zich in deze eeuw in de internationale rechtsbetrekkingen een aantal beginselen heeft ontwikkeld die de grondslag vormen van het moderne internationale milieurecht. Daartoe behoren in het bijzonder:

het beginsel van soevereiniteit dat het recht van iedere staat behelst om zijn eigen sociaal-economisch en milieubeleid te voeren;
het beginsel van goed nabuurschap, waaruit onder meer voortvloeit de plicht om rekening te houden met de belangen van het buurland en niet op niet te rechtvaardigen wijze te interveniëren in en schade te berokkenen aan zijn natuurlijke leefomgeving en economische activiteiten, en, in verband daarmee, de plicht tot vroegtijdige informatie en consultatie;
het beginsel van internationale aansprakelijkheid voor onrechtmatige daden. Onder omstandigheden kan dit ook van toepassing zijn op grensoverschrijdende milieuschade."

In het moderne internationale milieurecht begint zich een aantal belangrijke beginselen af te tekenen. Naast de al genoemde beginselen van goed nabuurschap en internationale aansprakelijkheid voor onrechtmatige daden, van belang bij grensoverschrijdende milieuschade, zijn dat vooral beginselen die voortvloeien uit de plicht van staten tot internationale samenwerking en de betrokkenheid bij, zo niet het recht van mensen en volken op een gezonde leefomgeving.
Niet tegenstaande positieve ontwikkelingen, moet geconcludeerd worden dat het bestaande internationaal juridisch instrumentarium inadequaat is. Dit is terug te voeren op een aantal factoren die deels samenhangen met de nog gebrekkige ontwikkeling van het internationaal milieurecht en deels met fundamentele kenmerken van het bestaande internationale recht.
De volgende problemen kunnen worden aangegeven:

In de internationale rechtsbetrekkingen zijn staten de belangrijkste actoren. Zo is er veelal geen sprake van systematische regelgeving, maar eerder van rampenrecht en deelbenaderingen;
Bij het vertalen in nationale wetgeving en het opzetten van een controle-apparaat ontmoeten alle staten problemen, vooral de ontwikkelingslanden;
Andere actoren, zoals ondernemingen (al dan niet multinationale) en individuen hebben op internationaal niveau nauwelijks een formeel-juridische status. Derhalve kunnen zij moeilijk op internationaal niveau voor milieudelicten worden aangeklaagd en vervolgd. Ook op nationaal niveau blijkt het in de praktijk voor staten, in het bijzonder ontwikkelingslanden, vaak moeilijk succesvolle juridische acties te ondernemen tegen internationale ondernemingen.
Het zal niet altijd mogelijk zijn om ontwikkelingen op het gebied van het milieurecht in een verdragstekst te gieten, hetzij omdat de rechtsontwikkeling nog in de kinderschoenen staat of omdat belangrijke elementen daarvan (specifieke verplichtingen en sancties) nog sterk omstreden zijn. De ervaring op andere terreinen leert dat in zulke gevallen de vorm van niet-bindende teksten gekozen dient te worden. Veelal zal een zekere binding aan een dergelijke tekst groeien en zal uitwerking in andere instrumenten volgen.

Het milieu-instrumentarium breidt zich uit

De beperkingen van de internationale milieuwetgeving en -regulering zijn onmiskenbaar. Het internationale milieubeleid is mede daarom lange tijd overwegend ad-hoc en reagerend geweest. Een belangrijke doorbraak vormde de Beginselen van Stockholm (1972). Pas met de UNCEDen zijn Agenda 21 zijn voor het eerst enkele grote samenhangende beleidslijnen naar de toekomst gelegd.
Maar ook hier verdween de multinationale onderneming uit het vizier als aparte categorie bedrijven binnen het totaal van het bedrijfsleven, waarop aparte internationale verdragen en conventies gericht kunnen worden.Dwingende maatregelen gericht op deze specifieke groep bedrijven ontbreken. Daar heeft ondermeer de succesvolle bedrijfslobby voor zorggedragen - zie Hoofdstuk 2.
Ondertussen heeft zich in de wereld een grote diversiteit aan instrumenten ontwikkeld die nationale overheden toepassen. De nationale uitvoering van de internationale overeenkomsten geschiedt overeenkomstig deze nationale wet- en regelgeving.

De diversiteit van het milieuinstrumentarium<26>

Er zijn diverse mogelijkheden om internationale verdragen en conventies te vertalen in nationaal milieubeleid. De UNCTC geeft de volgende indeling:

Verbodsbepalingen en wettelijke voorschriften;
Eisen op het gebied van milieu-effect-analyse en planning van landgebruik;
Eisen op het gebied van verslaggeving, openbaarheid van informatie, meting- en waarnemingsprogramma's;
Kwaliteitsnormen;
Test- en vrijgave-eisen;
Invoering van het principe van de vervuiler betaalt;
Invoering van het principe van preventie en voorzorg;
Prijs- en belastingmaatregelen;
Subsidies en overheidsinvesteringen;
Wetgeving op het gebied van aansprakelijkheid en compensatie;
Uitvoerings- en dwangmaatregelen en geschilprocedures;
Extra-territoriale wetgeving

Deze instrumenten zijn gericht op toepassing en uitvoering door afzonderlijke nationale staten die internationale verdragen en conventies ratificeren. Waarlijk internationale instrumenten zoals het verhandelbaar maken van de internationaal overeengekomen nationale emissierechten zijn nog maar in de fase van opiniërende discussie.
Vaak passen nationale overheden verschillende instrumenten toe om de internationale verdragen en conventies uit te voeren of af te dwingen. Dit vergroot de al bestaande diversiteit en het grote verschil in ontwikkeling van het milieubeleid van afzonderlijke landen in de wereld.
Multinationale ondernemingen zien deze diversiteit in wet- en regelgeving over het algemeen als hinderlijk. Veel belangrijker daarom dan het meewerken aan de totstandkoming van milieu-gedragscodes of internationale milieuverdragen en -conventies acht de internationale bedrijfsgemeenschap de lobby voor de harmonisering van de internationale milieuregelgeving: 62 procent van de onderzochte multinationals in de Benchmark Survey wil dat de Verenigde Naties verschillen in milieuregels en -wetgeving vermindert. Meer dan de helft is voor initiatieven die werken in de richting van de ontwikkeling van een gemeenschappelijk milieubeleid van overheden op internationaal niveau.

Uit de Benchmark Survey blijkt duidelijk dat het multinationale bedrijfsleven een internationale coördinatie wil van regels en wetgeving op het gebied van milieu, veiligheid en gezondheid. Hoofddoel van dit harmonisatiestreven is echter niet zozeer vereenvoudiging, maar het scheppen van een gelijk speelveld ("to level the playfield") voor alle spelers.
Die harmonisatie speelt op twee niveaus:

gelijktrekking van de voorwaarden voor internationale concurrentie (tussen multinationals cq. exportindustrieën onderling).
gelijktrekking van nationale concurrentievoorwaarden (tussen nationale bedrijven en importerende concerns).

We betreden hier het domein van de internationale handelsrelaties. Momenteel concentreert juist op dit vlak zich de meest verregaande ontwikkeling van het internationale recht: namelijk de internationale handelsovereenkomst van de GATT. Het internationale bedrijfsleven concentreert hierop alle mogelijke aandacht en invloed, want door middel van de GATT lijkt het niet alleen mogelijk om vereenvoudiging en harmonisering te bereiken, maar ook afzwakking en uitschakeling van scherpe nationale milieuwet- en regelgeving. In het volgende hoofdstuk gaan we hier dieper op in.

Samenvattende conclusies

Ondanks het vrijblijvende karakter van specifiek op het functioneren van multinationale ondernemingen gerichte gedragscodes hebben de multinationals zich jarenlang verzet tegen al te strikt geformuleerde gedragscodes. De laatste jaren echter onderschrijft het internationale bedrijfsleven in toenemende mate vrijwillige milieuprincipes.
De bestaande gedragscodes zijn nogal algemeen geformuleerd. Ze eisen bijvoorbeeld niet dat de bedrijven de strikste milieunormen (uit bijvoorbeeld het moederland) ook internationaal toepassen. Er is geen controle op de naleving. Er bestaan geen sancties bij niet-naleving.
Conventies, verdragen en protocollen zijn minder vrijblijvend. Ze kunnen de basis leggen van een vergaande internationale regulering die van directe invloed is op multinationaal opererende ondernemingen. Tot op heden zijn dit echter uitzonderingen. Twee bekende uitzonderingen zijn: de uitbanning van CFK's en het verbod op handel in gevaarlijk afval. Beide zijn - zij het niet zonder problemen en onvolkomenheden - via de weg van de conventie tot stand gekomen.

Multinationale ondernemingen richten hun lobby tegen dwingende internationale regulering. In het bijzonder tegen die afspraken die hen als aparte groep identificeren. Ook zetten ze zich af tegen de internationale diversiteit in de wet- en regelgeving. Veel belangrijker dan het meewerken aan de totstandkoming van milieu-gedragscodes of internationale verdragen en -conventies acht de internationale bedrijfsgemeenschap de lobby voor harmonisering van de internationale milieuregelgeving.

Vragen en opmerkingen zijn welkom:

CONTRAST Advies - Milieu
Sint Ansfridusstraat 39
3817 BE Amersfoort
Tel: 033-4652806
Fax: 033-4659711

Terug naar de inhoudsopgave van De Ongrijpbare Redders

Terug naar de thuispagina van CONTRAST Advies - Milieu