Het ligt namelijk voor de hand te veronderstellen dat multinationale ondernemingen deze vrijheid niet aankunnen. Uit de theorie van de internationale vergelijkbare kostenvoordelen zou je kunnen afleiden dat multinationale ondernemingen zich onttrekken aan de strengere milieuwetten en -regels in het Noorden, door te investeren in de landen van de Derde Wereld, die het zich niet kunnen veroorloven om dergelijk strenge wetten te hebben of toe te passen.
In de praktijk blijkt de zaak minder simpel
te zijn. Om te beginnen is er een heel scala aan factoren dat meespeelt
bij de keuze van een bepaalde investering en vestigingsplaats. Niet alleen
milieukosten spelen een rol maar ook zaken als aanwezige infrastructuur,
positie ten opzichte van de aanvoer van grondstoffen en afzetgebieden,
aanwezigheid van gekwalificeerd personeel, structuur van het concern (positie
in de productieketen).
Milieukosten vormen meestal een relatief kleine
kostenpost voor een bedrijf (hoewel dit per type bedrijf varieert). Lage
milieukosten op een nieuwe lokatie vormen daarom slechts zelden een doorslaggevende
factor bij een vestigingsplaatskeuze voor een investering.
Deze vrees voor schadeclaims bestaat niet voor
niets. In Nederland bijvoorbeeld zijn er zeer veel gevallen van ernstige
bodemverontreiniging door bedrijven, soms uit het verre verleden. Het gaat
naar schatting om een totaal schadebedrag van tussen de 126 en 180 miljard
gulden verspreid over meer dan 100.000 terreinen. Sinds de invoering van
het Nieuw Burgerlijk Wetboek kan de grondeigenaar voor de vervuiling aansprakelijk
worden gesteld ook al treft deze geen enkele schuld (risico-aansprakelijkheid).
De verjaringstermijn van 30 jaar is niet altijd
van kracht, en beroep op onwetendheid niet zonder meer geldig. Honderden
civielrechtelijke procedures zijn momenteel in behandeling of in voorbereiding.
Voor de getroffen bedrijven vormen ze een ernstige financiële bedreiging.
Men spreekt daarom in Nederland van een toenemende
claim-bewustheid
onder de bedrijven, de burgers en de overheid.
In de Verenigde Staten is al langer een scherpe
vorm van milieu-aansprakelijkheid van kracht. Daar zijn de zogenaamde
multi-million
dollar sues niet ongewoon. In 1988 werd
Shell
in de Verenigde Staten vanwege een bodemvervuilingszaak nog veroordeeld
tot betaling van een bedrag van 1 miljard dollar aan schadevergoeding.
Bedrijven kunnen zich in Nederland sinds 1985 vrijwillig
verzekeren tegen de kosten van milieuschade. In de Verenigde Staten was
dit al veel eerder mogelijk (de Environmental Liability Insurance).
Daar is ook het zogenaamde Superfund in werking. Dit is een fonds
waaruit de overheden bodemsanering betalen waarvoor geen schuldige kan
worden aangewezen, of wanneer de risico's onverzekerbaar zijn, zoals bij
kerncentrales. Het fonds wordt gevoed met opbrengsten uit heffingen, en
opbrengsten van milieuboetes en schadevergoeding.
Ook buiten de hoogontwikkelde landen van het Noorden
zijn multinationale ondernemingen in toenemende mate claim-bewust.
Zo is de grote aarzeling van westerse bedrijven om bestaande Oost-Europese
chemische en metallurgische bedrijven over te nemen voor een deel te verklaren
uit het aansprakelijkheidsrisico dat ze lopen voor bodemvervuiling. Internationale
investeerders anticiperen klaarblijkelijk op toekomstige strengere, en
strengere toepassing van, milieuwetgeving. In veel gevallen is de industriële
uitrusting van bedrijven zodanig verouderd dat het te veel kost om ze te
verbeteren.
In het midden van de jaren tachtig leidde de
relocatie
van vestigingen van multinationale ondernemingen in wetenschappelijke en
politieke kringen tot het zogenaamde pollution-haven debat: multinationale
ondernemingen werden ervan beschuldigd naar landen te trekken met weinig
of geen milieuwetgeving. Strengere milieuwetgeving zou tot een uittocht
van bedrijven, en daarmee werkgelegenheid, leiden.
Uit het vele onderzoek over dit onderwerp kwam als
belangrijkste conclusie naar voren dat niet milieuwetgeving bepalend is
voor de locatie-keuze van bedrijven, maar economische motieven als de aanwezigheid
van goedkope productievoorwaarden (bijvoorbeeld arbeidsloon). Een beperkt
aantal producenten van zwaar giftige stoffen (asbest, benzidine verfstoffen,
pesticiden) en zware metalen (koper, zink, lood) vormde een uitzondering
op de regel. <12>
Wetenschappers en politici uit het Noorden
putten moed uit deze onderzoeksresultaten. Zie je wel, klonk het
tot voor kort overal. De strengere milieueisen van het Noorden leiden slechts
bij uitzondering tot vertrek van onze industrie en werkgelegenheid naar
het Zuiden: behoud van welvaart èn milieu is mogelijk!
Helaas is er nogal wat af te dingen op deze conclusie.
Echte verplaatsing mag dan weinig voorkomen, dat wil zeggen één
en dezelfde onderneming sluit een fabriek in het ene gebied en investeert
(overname, nieuwbouw) in een ander gebied. Wat we daarentegen wel veel
zien is wat je
uitschuiven zou kunnen noemen. Dat wil zeggen, één
bedrijf besluit om de (milieuvervuilende) productie van bepaalde goederen
te stoppen. Afnemers zijn daardoor gedwongen ze voortaan elders in te kopen,
bijvoorbeeld in de Derde Wereld waar andere ondernemingen daardoor kunnen
besluiten tot expansie. De productie schuift als het ware uit
het ene land naar het andere.
Feitelijk is op dat moment de wereldhandel
de wijkplaats en niet de Derde Wereld. Dit uitschuivingsproces is gaande
in diverse takken van de basismetaalindustrie, de zware bulkchemie en in
andere bedrijfstakken.
Landen in het Zuiden die deze producties binnen
de grenzen halen of landen waar dit soort bedrijfstakken sterk groeien
roepen onvermijdelijk extra milieuproblemen op. Immers, een snellere groei
van deze bedrijfstakken in het Zuiden dan in het Noorden gaat samen met
een toenemend beslag op natuurlijke hulpbronnen met grote negatieve gevolgen
en risico's voor het lokale milieu en de volksgezondheid.
De Aziatische economieën (buiten Japan)
groeien snel. Sneller dan die in Europa en de Verenigde Staten. Vooral
bedrijfstakken als textiel, elektronica en de autoindustrie nemen snel
in omvang toe. Dit soort bedrijven zijn belangrijke klanten van de chemische
industrie. Daarom floreert ook de chemische industrie (bijvoorbeeld de
productie van plastics en andere halffabrikaten).
In 1993 expandeerde de chemische markt in
Azië (exclusief Japan) met maar liefst 8 procent, terwijl elders,
in de geïndustrialiseerde wereld, de groei stagneerde. Het betreft
zowel Aziatische ondernemingen als multinationals uit de Verenigde Staten,Europa
en Japan die proberen een graantje mee te pikken en die grote bedragen
investeren in nieuwe productie-units. Niet alleen de Aziatische markt zelf
vormt afzetgebied, de combinatie van lage kosten en moderne technologie
maakt ook verre export en internationale concurrentie mogelijk.
Een voorbeeldvormen de organische verfstoffen: tussen
1982 en 1991 nam het aandeel van Azië in de wereld-export toe van
13 naar 24 procent. De geweldige groei van de chemische industrie en de
verschuiving van het zwaartepunt richting Azië laat zich illustreren
met de volgende prognose:
| Wereldmarkt voor chemische producten | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| In miljarden dollars, en in percentages | |||||
| Miljard dollars | Groei | Mondiale verdeling (%) | |||
| 1992 | 2000 | % | 1992 | 2000 | |
| Noord-Amerika | 319 | 400 | 25 | 29 | 29 |
| West-Europa | 430 | 500 | 16 | 40 | 36 |
| Azië | 335 | 490 | 46 | 31 | 35 |
Azië is voor Europese multinationals aantrekkelijk vanwege de groei, daarnaast zijn er zogenaamde push-factoren. Manfred Schneider, president directeur van de chemische gigant Bayer brengt die als volgt onder woorden:
"The main disadvantages we have to face (in Europe)
are higher labour cost and expensive social security systems, coupled with
wide-spread regulation of environmental affairs by the state. We have to
overcome these handicaps. If we do not, many areas of our business (in
Europe) will become uncompetitive and therefore in danger of being squeezed
out of the market." <13>
De conclusie over het meevallen van de verplaatsing
van vervuilende productieprocessen is naast kortzichtig ook nogal zelfgenoegzaam.
Ze gaat er vanuit dat de milieumaatregelen in het Noorden effectief zijn.
Helaas weten we met zijn allen maar al te goed dat het strengere
milieubeleid in het Noorden onvoldoende is gebleken om zowel de internationale
als veel lokale milieuproblematiek de baas te worden.
Het ligt daarom meer voor de hand te concluderen
dat bij een broodnodige verscherping van milieumaatregelen in het Noorden
een uittocht dreigt naar het Zuiden van vervuilende productieprocessen.
Voor het Noorden kan dit proces wel degelijk welvaart bedreigende proporties
krijgen terwijl het voor het Zuiden grote milieuvervuilende proporties
zal aannemen. Het onderstaande voorbeeld geeft aan hoe een dergelijk scenario
werkelijkheid is geworden in de fosforzuurindustrie.
Fosfaat, in de vorm van P2O5, is een voedingsstof
(nutriënt) voor planten en bouwsteen voor voedselproductie. De moderne
intensieve landbouw vult de natuurlijke aanwezigheid van fosfaat in de
bodem aan met fosfaat-kunstmest. De kunstmest-productie vormt dus één
van de vele stadia in de voedselproductieketen waarin deze nutriënt
telkens van vorm verandert.
In de gehele productieketen treden vele milieuproblemen
op. Vooral het onderdeel van de fosforzuurproductie staat bekend om zijn
sterk vervuilende karakter. Met name de lozing van verontreinigd afvalgips
op het oppervlaktewater heeft de afgelopen jaren veel aandacht gekregen
omdat daarbij ondermeer de sterk vervuilende, giftige en ook radioactieve
stoffen fosfor, cadmium en radon-226 in het milieu vrijkomen. Bij de productie
van elke ton fosforzuur komt rond de vijf ton verontreinigd fosforgips
vrij.
In West-Europa nam in de loop van de jaren
tachtig van overheidswege de druk toe om de lozingen van het verontreinigde
fosforgips te stoppen. Overal eiste men reductie van de geloosde hoeveelheden
vrije fosfor vanwege zijn eutrofiërende werking in oppervlaktewater.
Van cadmium - een zwarte lijst stof - eisten veel lokale overheden een
volledige stopzetting van de lozing (meestal gefaseerd).
De kunstmestindustrie in West Europa reageerde aanvankelijk
met vertragingsmanoeuvres. Overal startte men onderzoek naar alternatieve
verwerkingsmogelijkheden van het gips. Opslag op land, zoals in de Verenigde
Staten, of verwerking tot bouwmateriaal werden bestudeerd. Het grootste
kunstmestconcern ter wereld, Norsk Hydro,
startte in zijn vestiging in Vlaardingen zelfs met een ogenschijnlijk serieuze
poging om een nieuwe cadmium zuiveringstechniek te ontwikkelen.
De tweede kunstmest multinational ter wereld,
Kemira, verklaarde zich zelfs bereid zijn vestiging in Rotterdam volledig
te moderniseren indien de lokale autoriteiten beloofden de strengere lozingsnormen
minstens twintig jaar te bevriezen. Overal vroegen bedrijven, in afwachting
van onderzoeksresultaten en investering in schonere techniek uitstel van
strengere lozingsnormen. Overal echter werden de lozingsnormen stapsgewijs
verscherpt en nergens bevroren.
Om aan de strengere lozingsnormen te kunnen beantwoorden
schakelden aan het eind van de jaren tachtig veel producenten in West Europa
over op schonere grondstof, dat wil zeggen cadmium-arme ruwe fosfaat. Op
drie plaatsen in Europa schakelden ondernemingen over op het minder milieubelastende
nitrofosfaat-procédé, namelijk: Norsk
Hydro in Porsgrunn (Noorwegen), BASF
in Antwerpen, en Chemie Linz in Oostenrijk.
Ook economisch gezien kwam de West-Europese fosforzuurproductie
onder druk te staan. In 1988/89 stelde het Marokkaanse staatsbedrijf OCP
nieuwe productiecapaciteit in werking. Marokko kan profiteren van goedkope
binnenlands gewonnen ruwe fosfaat. Wereldwijd ontstond een grote overcapaciteit.
Ondertussen liep de vraag naar fosfaatmesten
in West-Europa terug. De prijzen begonnen te zakken. Goedkope importen
uit Noord-Afrika wonnen terrein ten koste van de Westeuropese fosfaatmest-producenten.
Nu staan er opnieuw export gerichte capaciteitsuitbreidingen op stapel
in Marokko. Mede hierdoor zal in 1996 de mondiale fosforzuur-productiecapaciteit
toenemen met 1,9 miljoen ton.
Deze uitbreiding veroorzaakt samen met een verdergaande
daling van het kunstmestverbruik in West-Europa ongunstige vooruitzichten
voor de Westeuropese fosfaatmestindustrie. Geconfronteerd met deze slechte
marktvooruitzichten ging men over tot sluiting van productie-eenheden.
Alleen al tussen januari 1992 en april 1993 werd rond de 1,35 miljoen ton
P2O5 fosforzuur-productiecapaciteit in West-Europa gesloten. Dat is meer
dan éénderde deel van de totale capaciteit. Dat is veel meer
dan het teruglopen van de markt en de uitbreiding van de Nitro-fosfaatmest
productiecapaciteit vereisen.
Importen van fosforzuur (of fosfaatmest) uit met
name Marokko moeten dit aanvullen. De expansie in Marokko vergroot de milieuvervuiling
ter plekke. De toenemende hoeveelheid verontreinigd zwaar verontreinigd
fosforgips pompt men daar zonder zuivering de Atlantische Oceaan in. De
sluitingen in West-Europa betekenen dus slechts een verschuiving van de
vervuiling naar Marokko. Per saldo schiet het milieu er niets mee op.
Het voorbeeld illustreert dat het bij scherpere milieuwetgeving in het Noorden twijfelachtig is of multinationale ondernemingen hun milieuverantwoordelijkheid nemen en afzien van verplaatsing. Immers, scherpere milieumaatregelen in het Noorden in combinatie met aanhoudende afwezigheid van internationale milieuregelgeving binden de kat op het Zuidelijke spek. Ook al roept die kat momenteel om het hardst dat ze haar milieuverantwoordelijkheid pas kan nemen bij een voortdurende ontstentenis van internationale milieumaatregelen.
De conclusie uit dit alles luidt als volgt: Hoewel verschil in milieubeleid tussen Noordelijke en Zuidelijke landen nauwelijks een motief is voor verplaatsing van productie, is juist het ontbreken van die milieu-motivatie bij het vertrek van bedrijven een indicatie van de ontoereikendheid van het milieubeleid. Strengere milieuregels in het Noorden, die werkelijk een oplossing van milieuproblemen beogen, zullen de verplaatsing en vooral de uitschuiving van vervuilende activiteiten naar het Zuiden wel degelijk bevorderen. Dit onderstreept de noodzaak van internationale milieuregulering.
Om economische ontwikkeling op gang te brengen zijn
de landen in het Zuiden voor een groot deel afhankelijk van buitenlands
kapitaal. In geval van grote infrastructurele projecten of omvangrijke
directe investeringen in mijnbouw of verwerkende industrie zijn daarbij
steevast multinationale ondernemingen betrokken. Dat is zeker het geval
bij de grotere projecten die de financiële draagkracht van het land
te boven gaan. Die betrokkenheid vloeit voort uit de eisen die internationale
lenende instanties zoals bijvoorbeeld de Wereldbank
stellen.
Nooit financieren zij ontwikkelingsprojecten voor
honderd procent, altijd moeten er aanvullende investeringen komen van de
feitelijke exploitanten. Bovendien eist de Wereldbank
technische en organisatorische bekwaamheid. Het zijn meestal multinationale
ondernemingen die aan de verlangde financiële, technische en organisatorische
eisen kunnen voldoen. Bij de grote investeringsprojecten in mijnbouw of
basis-industrie zien we dan ook altijd een complexe structuur ontstaan,
bestaande uit nationale overheid, internationale banken en multinationale
ondernemingen. Deze partijen onderhandelen vanuit verschillende belangen
over het investeringsproject.
De Wereldbank
heeft meestal de coördinatie bij het zoeken naar financiële middelen.
Het Derde Wereld-land is meestal projectaanvrager op zoek naar geld en
expertise ten behoeve van economische ontwikkeling. De multinational is
de potentiële investeerder die zoekt naar rendement. Heeft het Derde
Wereld-land veel te bieden, bijvoorbeeld een overvloed aan natuurlijke
hulpbronnen, een aantal gunstige overheidssubsidies, een aantrekkelijke
samenwerkingsovereenkomst, of een goedkope energievoorziening, dan zal
dit de positie ten opzichte van het buitenlandse bedrijf verbeteren en
zal het verdergaande eisen kunnen stellen. Bijvoorbeeld op het gebied van
projectmanagement, nationale toelevering (local content), lokale
werkgelegenheid en opleiding en dergelijke.
De multinationale onderneming is vrijwel altijd in de positie om elders te investeren (in tegenstelling tot een nationaal bedrijf dat landgebonden is). Het stelt altijd eisen op het gebied van belastingrégime (vrijstelling of laag tarief vennootschapsbelasting, import- en exportbelastingen), repatriëring van winsten, winningsvoorwaarden (bij mijnbouwprojecten: concessies en royalties), en de aanwezigheid en financiering door het gastland van infrastructuur.
In de afgelopen dertig jaar zijn diverse grote hydro-elektriciteitsprojecten tot stand gekomen in de Derde Wereld. Bijvoorbeeld in Suriname, Ghana, Indonesië, Venezuela en meer recent in Brazilië. De betrokken landen wilden met dit soort elektriciteitsopwekking de economische ontwikkeling op de lange termijn stimuleren. Vanwege de geweldige investeringen die de aanleg van een stuwdam, stuwmeer en elektriciteitscentrale vergen, is een dergelijk project pas economisch levensvatbaar als vanaf het begin de totale elektriciteitsproductie wordt afgenomen. In ontwikkelingslanden is dit over het algemeen een onmogelijke voorwaarde. Het elektriciteitsverbruik per hoofd van de bevolking ligt erg laag. De bedrijvigheid die door een waterkrachtcentrale zou moeten worden gestimuleerd ontbreekt en kan pas langzaam worden opgebouwd indien de elektriciteitstarieven niet te hoog zijn.
Een moderne aluminiumsmelter met een capaciteit
van 200.000 ton per jaar neemt al snel 310 Megawatt elektriciteit af. Een
ideale afnemer vanaf het eerste begin. In zeer veel gevallen blijkt aanwezigheid
van de aluminiumindustrie een voorwaarde te zijn voor het van de grond
komen van grote energieopwekkingsprojecten in de Derde Wereld. We zien
dan ook dat nieuwe hydro-elektriciteitsprojecten en aluminiumsmelters een
siamese
tweeling vormen.
De grote aluminiumconcerns onderhandelen meestal
over de vestiging van één aluminiumsmelter in verschillende
landen tegelijk en hebben daarom een zeer sterke onderhandelingspositie.
In veel gevallen weten ze het elektriciteitstarief tot op, of zelfs onder,
de kostprijs te drukken door de landen tegen elkaar uit te spelen. Vaak
overtreffen de nadelen van dit soort gecombineerde hydro/aluminium-projecten
de voordelen.
Tegenover de exportinkomsten en de toenemende werkgelegenheid, die ongetwijfeld hun economische uitstraling hebben, staan vaak een geweldige verwoesting van het natuurlijk milieu zoals verdrinking van grote oppervlakten natuurgebied, verziltingsproblemen in het benedenstroomse gebied, vermindering van de bodemvruchtbaarheid door verminderde slibafzetting, meer water-related ziektes zoals bilharzia en malaria, en minder vis-opbrengst. De inheemse bevolking wordt doorgaans verplaatst zonder, of met slechte, compensatie. Verder steken de ontwikkelingslanden zich met dergelijke projecten gedurende 30 tot 50 jaar zwaar in de schulden. Bovendien moeten kapitaalgoederen en diensten (reparatie/onderhoud) veelal geïmporteerd worden. De concerns kunnen meestal profiteren van belastingvoordelen en kunnen in veel gevallen vrijelijk de winsten repatriëren.
Bij talloze grote investeringsprojecten is gebleken
dat de gekozen onderhandelingstructuur met de nationale overheid, internationale
banken en multinationale ondernemingen geen of onvoldoende rekening houdt
met de belangen van lokale bevolkingsgroepen en het natuurlijk milieu.
Vanuit economische invalshoek was het nut van grootschalige projecten voor
economische ontwikkeling al langer onderwerp van kritiek. Daarbij kwam
in de loop van de jaren tachtig ook de heftige kritiek van milieugroepen
en belangenorganisaties van lokale en inheemse volkeren.
Deze kritiek richtte zich vooral op de Wereldbank
als externe financier. Ze heeft echter ook direct betrekking op de betrokken
overheden. Aandacht voor het milieu en samenhangende problemen van armoede
moeten veelal wijken voor economische belangen. Alleen in uitzonderlijke
gevallen is er kritiek op de rol van de betrokken multinationale ondernemingen.
Meestal komt die kritiek neer op het aan de kaak stellen van een milieuschandaal.
Vrijwel nooit staat de machtspositie van de internationale bedrijven in
de onderhandelingsdriehoek met banken en overheden ter discussie.
Het ligt daarom meer voor de hand te concluderen
dat hij een broodnodige verscherping van milieumaatregelen in het Noorden
een uittocht dreigt naar het Zuiden van vervuilende productieprocessen.
Voor het Noorden kan dit proces wel degelijk welvaartbedreigende proporties
krijgen terwijl het voor het Zuiden grote milieuvervuilende proporties
zal aannemen.
Door de vrijheid van vestigingsplaatskeuze van investeringen
dreigt voortdurend dat de multinationals hun milieuverantwoordelijkheid
ontlopen. Komt stelselmatige bewuste verplaatsing van vervuilende producties
naar
pollution havens niet voor, wat men wel ziet is een relatieve
verschuiving. Zo zien we in diverse bedrijfstakken - waaronder ook bedrijfstakken
die bekend staan om hun omvangrijke milieuvervuiling - een toename van
het aandeel van het Zuiden. Een snellere groei van deze bedrijfstakken
in het Zuiden dan in het Noorden gaat samen met een toenemend beslag op
natuurlijke hulpbronnen, met grote negatieve gevolgen en risico's voor
het lokale milieu en de volksgezondheid.
Ook multinationale ondernemingen zijn bij de snelle uitbreidingen in sommige landen in het Zuiden betrokken. Ze zijn daarbij door hun geweldige onderhandelingsmacht meestal in staat uiterst gunstige vestigings- en investeringsvoorwaarden te bedingen. Toch zijn de ondernemingen, een enkele uitzondering daargelaten, niet bereid om in de minder eisende landen in het Zuiden de scherpere vervuilingsnormen van het moederland toe te passen. Met andere woorden: bij hun investeringsgedrag passen multinationale ondernemingen zich aan aan de laagste vervuilingsnorm. Uit zichzelf zijn ze geen voorbeeld voor hun omgeving. Er bestaat geen internationale regelgeving op dit vlak die deze leemte zou kunnen vullen.
Vragen en opmerkingen zijn welkom:
CONTRAST Advies - Milieu
Sint Ansfridusstraat 39
3817 BE Amersfoort
Tel: 033-4652806
Fax: 033-4659711
Terug naar de inhoudsopgave van De Ongrijpbare Redders
Terug naar de thuispagina van CONTRAST Advies - Milieu