V. LAS DEMANDAS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS BAJO EL RÉGIMEN MILITAR (1973-1990).

El grave atropello a los derechos de los pueblos indígenas verificado en Chile durante el régimen militar a consecuencia de las políticas y la legislación que les fueron aplicadas en este periodo, lejos de acallar a estos pueblos, incentivó el desarrollo de un proceso de fortalecimiento de sus organizaciones representativas y de definición y profundización de sus demandas como pueblos, que más tarde, con la recuperación democrática, comenzaría a dar sus frutos.

Así, frente a la amenaza de división de sus tierras por el anterior gobierno, -que haría realidad con la dictación de los Decretos Leyes 2568 y 2750 en 1979- el pueblo mapuche rearticuló sus organizaciones, dando origen a nuevas instancias de representación y de defensa de sus derechos. A ello responde la constitución de los Centros Culturales Mapuche en 1978 y la creación posterior de las organizaciones Ad Mapu, Nehuen Mapu, Calfulican, Choin Folilche, Lautaro entre otras.⁽²²⁾

La misma situación lleva a los mapuche huilliche a constituir en 1982 la Junta de Caciques del Butahuillimapu, entidad que intenta retomar las formas de organización tradicionales del pueblo huilliche basadas en la institución del "cacicado".

El pueblo rapa nui, afectado por el desconocimiento de sus derechos territoriales (dictación del D. Ley 2885 de 1979 que legitima el dominio fiscal sobre las tierras de la Isla de Pascua, ampliación de la pista de Mataveri en 1985) y en general de sus derechos como pueblo (lengua, educación, etc.), reactiva el antiguo Consejo de Ancianos como instancia de representación familiar y de defensa de sus derechos.

El pueblo aymara, por su parte, intenta defenderse de la privatización de sus aguas ancestrales a manos de compañías mineras en virtud de la dictación en 1981 del Código de Aguas a través del fortalecimiento de sus comunidades y organizaciones andinas.

No obstante el avance que significó este proceso de organización, la demanda indígena estuvo en esta etapa fundamentalmente destinada a hacer frente a los problemas específicos que afectaban a cada pueblo en particular, sin que ésta se orientase a obtener un reconocimiento y una protección de carácter global por parte de la sociedad nacional y del Estado de los derechos que a los indígenas les corresponden como pueblos.

Por otra parte, no existieron en un primer momento instancias de encuentro o coordinación entre dichas organizaciones que permitieran a los pueblos indígenas avanzar en la elaboración de planteamientos y demandas comunes a objeto de lograr el reconocimiento de sus derechos como pueblos y de establecer una nueva relación con el Estado.

Diversos factores fueron haciendo cambiar esta situación inicial durante la década de los ochenta. Por una parte, las organizaciones indígenas del país se van vinculando de un modo creciente al movimiento indígena latinoamericano y mundial, y asumen progresivamente, tanto las reivindicaciones que en este ámbito se plantean, como los avances logrados en el ámbito internacional en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, en especial, de sus derechos culturales y territoriales y del derecho a mayores grados de autonomía dentro del marco de los Estados en que habitan.⁽²³⁾

Por otro lado, diversas iniciativas desarrolladas a finales de los ochenta años van abriendo espacios que posibilitan el encuentro de los distintos pueblos indígenas del país, encuentro que hasta entonces no se había producido. De dichos espacios van surgiendo propuestas de carácter global comunes a los distintos pueblos indígenas del país con el objeto de enfrentar las situaciones de injusticia que les afectan.

Surgen también en ellos instancias de coordinación de sus organizaciones que pasan a tener una gran importancia a contar desde entonces.⁽²⁴⁾

De este modo, se va sustituyendo la demanda sectorial específica de cada pueblo por una de carácter general que privilegia un tratamiento global de los problemas de los pueblos indígenas del país, y que se basa en el reconocimiento de su existencia e identidad propia así como de su derecho a participar en la resolución de sus propios asuntos.

VII. LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL PROCESO DE RECUPERACIÓN DEMOCRÁTICA.

Frente a la negativa del régimen militar a acoger las demandas, formuladas durante estos años por las organizaciones indígenas y a la escasa receptividad que sus planteamientos encontraron en sus partidarios, éstas, en el contexto del proceso electoral de 1989, deciden llevar sus demandas a los partidos opositores agrupados en la Concertación de Partidos por la Democracia, para los efectos que ellas fuesen incorporadas en sus planes de gobierno.

Entre las demandas formuladas a ésta coalición destacan las formuladas por el Consejo Nacional de Pueblos Indígenas. En un documento de septiembre de 1989 dicha entidad plantea la necesidad del reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas y de la elaboración, en el más breve plazo, de una ley referida a estos pueblos que, junto con reconocer sus culturas e idiomas, sus derechos consuetudinarios, sus tierras y territarios tradicionales, regulase su relación con el Estado recogiendo los principios de autonomía y autodesarrollo reconocidos en el Convenio 169 de la OIT.

La misma organización enfatizaba la necesidad de crear una Corporación de Desarrollo Indígena cuyos objetivos serían el coordinar la acción del Estado y sus reparticiones en aquellas áreas con presencia indígena, actuar como comisión revisora de causas indígenas, administrar un fondo nacional de compra de tierras, promover el traspaso de tierras fiscales a comunidades indígenas e implementar un programa de fomento a la educación y cultura indígena.

Demandas similares fueron formuladas en el mismo periodo por otras organizaciones indígenas del país. Entre estas cabe destacar la de las organizaciones mapuches Ad Mapu, Centros Culturales y Lautaro Ñi Aylla Rehue, la de la organización Nehuen Mapu, y la del Consejo de Ancianos de Rapa Nui.

El contenido de dichas demandas era, en términos generales, coincidente con la anterior, planteandose en ellas como exigencia central el reconocimiento y garantía de los derecho de los pueblos indígenas en el ordenamiento constitucional del país, además de las demandas específicas de cada pueblo (tierras, recursos naturales, educación, cultura, etc.)

A raíz de estas demandas, la Concertación elaboró en octubre de 1989 una propuesta de gobierno para los pueblos indígenas que, en lo esencial, asumía como válidos los planteamientos formulados por las organizaciones indígenas en sus demandas, tanto en lo que se refiere al diagnóstico de la situación de marginación y discriminación que afecta a los distintos pueblos indígenas del país, como en lo relativo a las proposiciones destinadas a enfrentar esta situación.

Un hito de gran importancia en este proceso fue la realización, en octubre de ese año en Nueva Imperial, de un Encuentro Nacional Indígena con el entonces candidato presidencial de la Concertación, Patricio Aylwin. En este encuentro se suscribió entre los representantes de las organizaciones indígenas y el candidato, el Acta de Nueva Imperial mediante la cual los primeros se comprometían a apoyar los esfuerzos del futuro gobierno en favor de la democratización del país y a canalizar sus demandas a través de los mecanismos contemplados en el programa de la Concertación, en tanto este último se comprometía a instar por el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas, a la creación por ley de una Corporación Nacional de Desarrollo Indígena con la participación activa de estos pueblos, y a la creación al inicio de su gestión de gobierno de una Comisión Especial de Pueblos Indígenas con participación de los distintos pueblos para estudiar una nueva legislación sobre la materia.

VIII. LA ACCIÓN DESARROLLADA POR LA COMISIÓN ESPECIAL DE PUEBLOS INDÍGENAS (1990-1993).

Asumido el gobierno de la Concertación, éste dictó, con fecha 27 de mayo de 1990, un decreto supremo (Nº 30) mediante el cual creó la Comisión Especial de Pueblos Indígenas (CEPI) con el objeto de que esta entidad asumiera la coordinación de las políticas del Estado en el ámbito indígena y elaborase un proyecto de legislación para sus pueblos y comunidades.

Dicho proyecto debía ser posteriormente enviado al Congreso nacional para su tramitación.

De acuerdo a su decreto constitutivo, dicha Comisión Especial quedó formada por un Consejo compuesto por diez representantes de los distintos pueblos indígenas del país que fueron elegidos de común acuerdo por sus organizaciones y por diez representantes de las distintas instancias gubernativas con competencia en el ámbito indígena y presidida por un Director y subdirector nombrados por el Presidente de la República.⁽²⁵⁾

La función general que el decreto asignaba a esta Comisión era la de asesorar al Presidente de la República en la determinación de las políticas de gobierno respecto de los pueblos indígenas y, en particular, en lo concerniente a su desarrollo económico, social y cultural y al fortalecimiento de su participación en la comunidad nacional.

Además de esta función general, el decreto establecía una serie de otras funciones específicas de la Comisión, entre las que se encontraban la de proponer proyectos y planes de desarrollo económico, social y cultural de los pueblos indígenas, proponer proyectos de difusión de las costumbres, valores y formas de vida de estos pueblos, proyectos destinados a lograr la participación de los mismos en todos los ámbitos del quehacer nacional y la discriminación de las prácticas discriminatorias que les afecten, etc.

Entre las tareas desarrolladas por esta entidad durante su existencia hasta septiembre de 1993 cabe destacar, junto a un conjunto de iniciativas destinadas a apoyar el desarrollo de las comunidades indígenas y de sus integrantes, la elaboración, con la participación de las organizaciones indígenas, de un proyecto de legislación para el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas del país por el Estado.

Proyecto de ley indígena.

El proyecto de ley, que fuera inicialmente elaborado por el Consejo de la CEPI, debatido posteriormente en las comunidades indígenas a través del país, y luego finalmente discutido en un Congreso Nacional de Pueblos Indígenas desarrollado en la ciudad de Temuco en Enero de 1991, fue presentado al Congreso Nacional a comienzos de octubre de ese año en forma conjunta con un proyecto de reforma constitucional que consagraba el reconocimiento de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas en la carta fundamental.⁽²⁶⁾

En líneas generales, este proyecto proponía el reconocimiento legal, por primera vez en la historia del país, de los pueblos indígenas que integran la Nación chilena y establecía la obligación del Estado de velar por su protección y de promover su desarrollo.

Además, reconocía a las personas, comunidades y asociaciones indígenas, estableciendo en favor de ellas derechos especiales; las tierras indígenas, estableciendo su protección juridica, así como mecanismos destinados a posibilitar su ampliación (Fondo de Tierras) y desarrollo (Fondo de Etnodesarrrolo y Áreas de Desarrollo Indígena); las culturas e idiomas indígenas y establecía un sistema de educación intercultural bilingüe; establecía la existencia y validez del derecho consuetudinario indígena, y creaba un sistema de justicia especial (jueces de paz indígenas) para el conocimiento de asuntos menores al interior de la comunidad; y creaba una Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) como entidad encargada de la política del Estado para con estos pueblos, contemplando en ella la participación de representantes indígenas electos por sus propias comunidades.

Proyecto de reforma constitucional y otras iniciativas de reforma legal en favor de los pueblos indígenas.

Junto a este proyecto de ley, el gobierno envió al Congreso Nacional un proyecto de reforma constitucional que reconocía la existencia de los pueblos indígenas y el deber del Estado de protegerlos y ampararlos, entregando a la legislación el establecimiento de beneficios en favor de sus comunidades.⁽²⁷⁾

Este proyecto de reforma constitucional, además de responder a una aspiración sentida de las organizaciones indígenas, tiene una gran importancia, tanto simbólica como jurídica, para los pueblos indígenas del país. Su aprobación implicaba el reconocimiento, por primera vez en la historia, de Chile como un país pluriétnico, compuesto por una diversidad de pueblos, rompiendo con el mito creado por la historiografía clásica del país en torno a la homogenidad racial del "pueblo" chileno.

Es importante destacar también en el ámbito jurídico el envío por el gobierno al parlamento del Convenio Nº 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales a objeto de lograr su ratificación. Dicho envío se materializó en enero de 1991 y permanece hasta la fecha sin ser aprobado.

Además de esta iniciativa, el ejecutivo presentó en octubre de 1992 al parlamento para su ratificación el Convenio para la creación del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe. Este Convenio, que fuera aprobado por los cancilleres iberoamericanos, incluyendo a Chile, en Madrid a mediados de 1992, viene a constituir "un mecanismo destinado a apoyar procesos de autodesarrollo de pueblos, comunidades y organizaciones indígenas de América Latina y el Caribe."

Contradicciones de la política gubernamental.

A pesar de los avances en el trato dado a los pueblos indígenas en este periodo, es posible percibir de parte algunas instancias de gobierno ciertas actitudes contradictorias con la política desarrollada por la Comisión Especial de Pueblos Indígenas. Entre ellas, cabe destacar las siguientes:

- La política seguida por la Dirección de Asuntos Indígenas de INDAP (Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario), entidad dependiente del Ministerio de Agricultura, que continuó con los trámites de división de numerosas comunidades a pesar del anuncio hecho por las autoridades en sentido contrario.

- La represión de la que fueron objeto organizaciones indígenas del país y sus integrantes por parte de fuerzas policiales con motivo de manifestaciones desarrolladas en diversas ciudades del país (Arica, Santiago y Temuco) en diversas oportunidades, en especial, con motivo del día 12 de octubre.

- La amenaza que afectó, y sigue afectando a una serie de comunidades mapuche pehuenche, con una población total de 5 mil personas, a raíz de la construcción de una serie de represas hidroeléctricas en la cuenca superior del río Bío Bío. De materializarse este proyecto hidroeléctrico, cuya primera fase, la central Pangue, ya está siendo construida por una empresa privada (ENDESA), alrededor de 700 indígenas deberán ser trasladados de las tierras en que actualmente habitan.

- La negativa de parte del gobierno a acceder a la demanda de los rapa nui destinada a obtener del Estado chileno la devolución de las tierras de Isla de Pascua hasta ahora administradas por este.⁽²⁸⁾