"The industrial world's environmental debts are enormous, go back a long way, and still go mostly unaccounted for."
Aubry Meijer van het Global Commons Institute, juli 1992.
De enorme invloed van multinationale ondernemingen op hun omgeving
spruit voort uit hun economische macht. Die geeft ze ongetwijfeld
mogelijkheden tot stimulering en ontplooiing van duurzame ontwikkeling,
maar ze zijn onmiskenbaar ook medeveroorzaker van lokale en internationale
milieuproblemen. Natuurlijk zijn milieuschade, ongevallen en risico's niet
alleen toe te schrijven aan de bedrijfsactiviteiten van de internationale
concerns. Ook nationale industriële en agrarische bedrijven dragen hun deel
bij aan de problemen, net als uiteraard consumenten.
Het is dus maar de vraag of het internationale bedrijfsleven als
medeveroorzaker van milieuproblemen de rol van redder van het milieu kan
waarmaken. Moeten we deze nieuwe gids met zijn nieuwe groene jas volgen
nu de internationale politiek vastloopt? Kunnen multinationale ondernemingen
een reëel vooruitzicht bieden op een wereldwijde duurzame ontwikkeling? Is
hun alles doordringende economische macht een obstakel of een hefboom
voor duurzame ontwikkeling? Dat zijn de centrale vragen van dit boekje.
Het tweede hoofdstuk geeft aan hoe het verschil in posities tussen het
Noorden en het Zuiden verhinderde dat de UNCED tot bindende
internationale milieuregelgeving en milieucontrole besloot. Het hoofdstuk
behandelt aan het slot hoe het internationale bedrijfsleven intensief lobbyde
voor dit conferentieresultaat.
Het belangrijkste argument van deze bedrijfslobby was dat het multinationale
bedrijfsleven zelfstandig in staat was om tot effectief milieubeleid te komen.
Dwingende internationale wetgeving zou in die visie slechts remmend
werken op de zelfwerkzaamheid van de concerns ten aanzien van het op
gang brengen van duurzame ontwikkeling.
De volgende hoofdstukken gaan dan in op de vraag of de concerns deze
vrijheid ook inderdaad ten voordele (of ten nadele) van het milieu zullen
aanwenden. De hoofdstukken zijn ingedeeld naar een aantal specifieke
kenmerken van multinationals die van belang zijn voor hun relatie met het
milieu. Namelijk:
Het laatste hoofdstuk behandelt de ingrijpende gevolgen van de nieuwe GATT en WTO-afspraken voor milieubeleid van nationale overheden en de betekenis daarvan voor het internationale milieu-management van multinationale ondernemingen.
In de EG is sinds 1984 de Seveso-richtlijn van kracht, die de lidstaten verplicht er op toe te zien dat bedrijven risico-berekeningen maken, een rampenplan opstellen en de omwonenden daarover actief voorlichten. Door de Richtlijn zijn in Nederland 74 chemische bedrijven vanaf juli 1990 verplicht omwonenden over externe risico's van hun activiteiten te informeren. De bedrijven moeten een Extern Veiligheidsrapport opstellen met daarin een procesbeschrijving en risico-analyse.
Niet alleen het risico van industriële rampen vroeg de aandacht van de
publieke opinie, maar ook de onheilbrengende zure regen, het broeikas-effect
en de gevolgen van het gat in de ozon laag kwamen in de loop van de jaren
tachtig steeds meer in de publieke belangstelling. Plotseling kreeg het
uitsterven van dieren- en plantensoorten - onder de nieuwe term
biodiversiteit - hernieuwde aandacht.
Het betrof nu niet meer uitsluitend bedreigingen uit de eigen omgeving, maar
een grensoverschrijdende problematiek. Men keek voor het eerst serieus over
die grenzen en ontdekte dat de tropische regenwouden - de longen
van de wereld - dreigden te verdwijnen. Men ontdekte dat de CO2-
uitstoot een omvang heeft gekregen die de aarde omtovert in een broeikas.
Men besefte dat de CFK's een steeds groter gat in de ozonlaag maken. Het
besef brak door dat niet alleen onze grondstoffen eindig zijn - zoals Meadows
en de club van Rome al hadden aangetoond - maar ook de andere
hulpbronnen van de natuur, zoals bodem, lucht, water, flora en fauna.
Sinds het verschijnen van het eindrapport van de Brundtland- commissie is het begrip duurzame ontwikkeling ingeburgerd geraakt in het Noordelijke denken over de verhouding tussen milieu en economie. Dit begrip gaat er nadrukkelijk van uit dat behoud van het milieu is te combineren met economische groei, zij het dat dan wel ecologische afwegingen standaard moeten zijn bij politieke en economische beslissingen. De omgeving als natuurlijk kapitaal, inclusief kosten van gebruik, herstel en onderhoud, hoeft in deze visie niet te conflicteren met de doelstellingen van economische ontwikkeling. Deze groei-optimistische visie acht men wereldwijd van toepassing.
Het begrip duurzame ontwikkeling werd voor het eerst
geïntroduceerd in 1980 in het kader van de World Conservation
Strategy, een strategie-plan van het IUCN en het Wereld Natuur
Fonds. Het kreeg echter pas echt bekendheid in het zogenaamde
Brundtland-rapport en werd daarna snel gemeengoed.
In dat rapport werd het aangegeven als:
"een ontwikkeling die voorziet in de behoefte van de huidige generatie zonder daarmee de mogelijkheid voor komende generaties om ook in hun behoeften te voorzien in gevaar te brengen"
Duurzaam betekent dat het milieukapitaal niet afneemt:
Theoretisch wordt hiermee een einde gemaakt aan de tegenstelling tussen
economische groei en een schoon (of schoner) milieu. Negatieve
milieu-effecten kunnen niet langer worden beschouwd als niet ter zake
doende. Iets wat niet duurzaam/schoon is, is geen acceptabele groei.
Duurzame ontwikkeling is in de loop der jaren een container-begrip
geworden. Een Wereldbank-rapport wist 60 definities te noteren. Ecologen
omschrijven het als de: "harmonieuze relatie tussen de mensheid en
de natuur, het behoud van de integriteit van de ecologie en een menswaardig
bestaan".
Anderen bezien duurzaam in het licht van de huidige
productie en consumptie, hoe er voor te zorgen dat dit in stand kan blijven
en/of kan blijven doorgroeien? Critici uit m.n. het Zuiden stellen dat de
huidige activiteiten die onder de noemer duurzame
ontwikkeling plaatsvinden vooral dit laatste doel hebben of in elk
geval dienen - en dat zolang armoede en ongelijke verdeling niet
daadwerkelijk worden aangepakt dit ook zo zal blijven.
Hoewel de definities dus uiteenlopen bestaat er toch een redelijke
overeenstemming over wat de noodzakelijke condities zijn om aan
duurzame ontwikkeling te kunnen beginnen:
Een wereldwijde invoering of zelfs begin met deze voorwaarden (en zeker 3 en 4) op korte termijn lijkt onwaarschijnlijk.
De driehonderd wetenschappers uit veertig landen die tezamen het
Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) vormen,
schrijven in hun rapport "Climate Change: The IPCC Scientific
Assesment" dat de enige hoop om de ecologisch desastreuze
opwarming van de aarde te voorkomen, een vergaande (60% ten opzichte
van het niveau van 1990) vermindering van de uitstoot van kooldioxide is.
In september 1994 bevestigde het IPCC in Maastricht nog eens deze visie.
<1>
Het broeikasprobleem is een direct gevolg van de uitstoot van een aantal
gassen, waaronder CO2. Deze uitstoot is ongelijk over de wereld verdeeld.
Het probleem wordt vooral veroorzaakt in de industrielanden, die het
overgrote deel de lucht in blazen. Belangrijk bij de CO2-uitstoot is het
zogenaamde voorraad-effect. Dat wil zeggen dat de aarde
slechts een bepaalde hoeveelheid kan verdragen. Als
eenmaal een drempel is overschreden dan treedt het negatieve milieueffect
in werking. Alles wat hier bovenop komt versterkt dit negatieve
milieueffect.
Inmiddels is de drempel reeds ver overschreden. Dat heeft tot gevolg dat
vermindering van de CO2-uitstoot, niet onmiddellijk tot minder
milieuvervuiling en de oplossing van het broeikaseffect leidt.
Hetzelfde is van toepassing bij SO2.
In de regel kan daarom worden gesteld dat milieuproblemen veroorzaakt door
een te grote voorraad vervuilende stoffen drastische reducties in de uitstoot
vragen, in de meeste gevallen tussen de 70 en 95 procent. <2> De schaal waarop veranderingen
nodig zijn betekent dat hele sectoren om moeten wil er
echt iets veranderen.
| Schatting cumulatieve industriële CO2 output naar werelddeel <3> | ||||
|---|---|---|---|---|
| In gigatons koolstof en percentages | ||||
| A | B | C | D | |
| 1960/1989 | % | 1980/1989 | % C van A | |
| Verre Oosten | 6,903 | 3 | 3,077 | 45 |
| Centraal-geleide economieën in Azië | 12,114 | 6 | 5,385 | 44 |
| Midden Oosten | 3,586 | 2 | 1,538 | 43 |
| Afrika | 4,520 | 2 | 1,538 | 34 |
| Oost Europa | 47,184 | 23 | 15,385 | 33 |
| Oceanië en Japan | 9,932 | 5 | 3,077 | 31 |
| Zuid- en Midden-Amerika | 7,697 | 4 | 2,308 | 30 |
| West Europa | 41,926 | 20 | 7,692 | 18 |
| Verenigde Staten | 67,671 | 33 | 12,308 | 18 |
| Noord Amerika minus USA | 4,877 | 2 | 769 | 16 |
| Totaal | 206,410 | 100 | 53,077 | 26 |
Maar al tijdens de voorbereidingen van de UNCED werd op pijnlijke wijze duidelijk dat de agenda van het Noorden er anders uitzag dan die van het Zuiden en dat herverdeling en gelijkheid niet de uitgangspunten zijn van de wereldpolitiek, ook niet op milieugebied. De prioriteiten van de internationale agenda reflecteren de geringe internationale aandacht voor de dagelijkse milieuproblematiek in de Derde Wereld. Veel van de achterliggende oorzaken hiervan komen niet aan bod. In de woorden van Anil Agarwal, directeur van het Centre for Science and Environment, New Delhi:
"Er wordt - in Brazilië - niet gediscussieerd over milieu en hulp, milieu en handel, milieu en armoede, milieu en rijkdom en milieu en consumptiepatronen." <4>
De UNCED, georganiseerd door de Verenigde Naties, was
de grote internationale conferentie over het milieu die in 1992 in Rio de
Janeiro, Brazilië, werd gehouden. Bij de voorbereiding van UNCED zijn Non
Gouvernementele Organisaties (NGO's) uitdrukkelijk betrokken geweest maar
uiteindelijk was de UNCED een bijeenkomst van staten. Binnen de
verdrags-afspraken zal het aan de staten zijn om te bepalen hoe zij dit vorm
gaan geven.
Het mandaat voor UNCED, oftewel de onderwerpen voor
de conferentie, zijn vastgelegd in resolutie 44/228 van de Verenigde Naties.
Genoemd zijn:
Op de voorbereidende vergaderingen zijn hier de volgende zogenaamde cross-sectoral issues, oftewel thema's die bij alle bovengenoemde onderwerpen terugkomen, aan toegevoegd. Vooral veel landen uit het Zuiden legden er de nadruk op dat deze thema's moeten worden besproken in al deze verbanden om tot een integrale aanpak, zoals die nodig is, te komen:
UNCED had als doel een Earth Charter vast te stellen, een soort verklaring van de rechten van het milieu. Een tweede doel was de vaststelling van een Actieplan voor de Toekomst, Agenda 21 geheten. Ten derde moesten er een tweetal conventies worden vastgesteld. Een framework-conventie over wereldwijde klimaatsverandering (het broeikaseffect) en een conventie over biodiversiteit.
"As recent reports from the World Bank, the United Nations Development Programme and others show, the poor in developing countries now actually measurably subsidise the rich countries through structural adjustment and regimes of export-led growth, inequitable barriers to trade, low commodity prices and the now seemingly endless regime of debt repayments. All this adds up to a considerable net resources transfer from South to North." <5>
De milieuproblematiek bezien vanuit de onderontwikkelde en arme landen in
het Zuiden bestaat in de eerste plaats uit de omvangrijke dagelijkse
ecologische problemen, die het gevolg zijn van onderontwikkeling en
armoede, zoals: gebrek aan schoon drinkwater; onvruchtbare grond door
erosie; verzilting; daling van de (grond)waterstand; gigantische
luchtvervuiling in de steden; en afvalhopen met gif naast de deur.
Ecologische afwegingen bij politiek-economische beslissingen zijn in dit deel
van de wereld een luxe. Voor mondiale problemen zoals de vervuiling van
oceanen, en de afbraak van de ozonlaag houdt men eerst en vooral het
Noorden verantwoordelijk. Niala Maharaj vatte dit standpunt als volgt uiterst
scherp samen in de Volkskrant van 9 november 1991:
"Het is jullie huidkanker. Los het probleem zelf maar op. Wij zitten met mazelen, kinkhoest en zelfs builenpest."
De dagelijkse problemen in de Derde Wereld zijn bepaald geen onderdeel van
de bewustwording in het Noorden van de mondiale milieuproblematiek. Deze
worden nog altijd beschouwd als hun problemen. Sinds
jaar en dag heeft het Noorden de natuur slechts behandeld als toe te eigenen
hulpbron.
De aandacht van het Noorden voor deze gebieden in termen van
gemeenschappelijke gebieden, de zogenaamde
commons, is pas van recente datum. Vooral aandacht
krijgen de vervuiling van de oceanen, de atmosfeer, de ruimte en de
poolgebieden en de verwoesting van de tropische regenwouden en andere
gebieden die rijk zijn aan biodiversiteit. Deze gebieden die essentieel zijn voor
de natuurlijke regeneratie van het mondiale eco-systeem is men recentelijk
in het Noorden gaan beschouwen als gemeenschappelijk erfgoed
van de mensheid. Lokale milieuproblemen krijgen veel minder
aandacht. De politieke discussies over oplossingen richten zich dan ook op
mogelijke vormen van mondiaal beheer van deze gebieden.
De Commons liggen echter voor een belangrijk deel op het nationale grondgebied van landen in het Zuiden. Het is daarom niet verwonderlijk dat de landen uit het Zuiden de bemoeienissen van het Noorden met deze gebieden zien als een ongeoorloofde inmenging in of op hun nationaal grondgebied. Een groep van 38 NGO's uit 25 landen stelde in een verklaring dat ze:
"bezorgd waren dat de invoering van concepten als 'global commons' en 'gemeenschappelijke erfgoed van de mensheid' zonder een bijbehorende bescherming van de rechten van rurale bevolkingsgroepen zou leiden tot een toenemende controle van het Noorden en vooral van de multinationale ondernemingen over de natuurlijke bronnen van het Zuiden." <6>
Tegen de achtergrond van economische ongelijkheid en armoede is het ook
niet verwonderlijk dat regeringen in het Zuiden eisen dat het Noorden gaat
betalen voor ingrijpende mondiale milieumaatregelen die zich richten op het
behoud van de commons.
Regeringsvertegenwoordigers van Maleisië stelden tijdens de voorbereidende
onderhandeling voor de UNCED onomwonden:
"Als jullie niet ingaan op onze ontwikkelingseisen, praten wij niet over het milieu. Als we dan toch ten gronde gaan, dan gaan we maar allemaal" <7>
Milieudegradatie komt het hardst aan in het Zuiden. Hier zijn verschillende redenen voor:
De regering-Bush sprak openlijk over de bescherming van de belangen van
het zakenleven. Voor Clinton speelde dit argument niet meer omdat
inmiddels in het op 13 april 1994 ondertekende nieuwe GATT
-akkoord de intellectual property rights naar tevredenheid
van het internationale (Noordelijke) bedrijfsleven waren geregeld.
Belangrijk argument voor de regering-Bush was verder dat de voorgestelde
maatregelen geld gingen kosten, geld dat men liever wilde besteden aan
werkloosheidsbestrijding in eigen land.
Voor bescherming van het regenwoud kwamen weliswaar fondsen
beschikbaar,maar de oorspronkelijk bedoelde Regenwoud
Conventie kwam niet van de grond. Wat overbleef was een
vrijblijvende Bossen Verklaring.
De ruim 600 pagina's tellende Agenda 21 bevat veel mooie
woorden maar omdat ze, anders dan de conventies, niet bindend is voor de
ondertekenende landen kan het document toch moeilijk zijn naam als
Blauwdruk voor Actie waarmaken.
In januari 1994 hadden 166 landen de Klimaatconventie ondertekend, doch
slechts 53 landen hadden hem geratificeerd (minimaal 50 zijn nodig voor de
inwerkingtreding). Deze landen mogen meedoen aan de eerste bijeenkomt
van de Conference of parties to the Climate Convention.
Die vond door het langzame ratificatietempo pas plaats in 1995, in
Berlijn.
Maar ratificeren (goedkeuring door het parlement of bevoegd gezag) is pas
de eerste stap op weg naar uitvoering van de conventie. Inpassen in de
nationale wet- en regelgeving moet daarna volgen. Wat dat moet inhouden
is niet altijd even duidelijk want veel is vaag en nog meer is niet geregeld in
de conventie.
Ondertussen is er wel een intergouvernementele onderhandelingscommissie
gestart met onderhandelingen ten behoeve van de Berlijn-conferentie in
1995. Vertegenwoordigers van non-gouvernementele organisaties zullen daar
in ieder geval pleiten voor aanvaarding van het CO2-emissie reductiedoel van
20 procent van de Toronto-conferentie uit 1988.
Voorts moet er duidelijkheid komen wat de Gemeenschappelijke
Uitvoering gaat inhouden. Verder willen ze duidelijkheid krijgen in
hoeverre de ontwikkelde landen en de onderontwikkelde landen moeten
bijdragen aan de reductiedoelen, en wat de positie is van de Nieuwe
Geïndustrialiseerde Landen. Voorts moet er een eigen
financieringsmechanisme komen en een waarnemingssysteem.
In een discussie over de rol van multinationals tijdens de UNCED verklaarde de Indiase ecoloog Vandana Shiva:
"Overheden hebben afstand gedaan van hun verantwoordelijkheden, vanaf nu gaat het gevecht direct tussen multinationals en burgers".
Het uiteindelijke concept van Agenda 21 bevatte dan ook geen voorstellen om multinationals te controleren. In plaats daarvan
benadrukte de concept-agenda de rol van het zakenleven en de industrie in
milieubescherming en het belang van de vrijwillige maatregelen die de
bedrijven al namen.
In een perfecte taakverdeling had de BCSD de opdracht om het
milieuvriendelijke gezicht van het internationale bedrijfsleven aan het publiek
te tonen, en zelfs te pleiten voor verdiscontering van alle milieukosten in de
goederenprijzen, terwijl onzichtbaar op de achtergrond de ICC uit alle macht
lobbyde tegen het opnemen in Agenda 21 van maatregelen
die zoiets mogelijk zouden maken.
Ook op deelonderwerpen heeft het internationale bedrijfsleven lobby-organen
in het leven geroepen om de vinger aan de UNCED-pols te houden. Een
voorbeeld daarvan is de Global Climate Coalition (GCC). Dit lobby-orgaan van
de industrie was gedurende de gehele tweejarige voorbereidingstijd van
UNCED actief. Met name gericht op beïnvloeding van de politici die zich met
de Climate Conventie en het terugdringen van de kooldioxide-emissie
bezighielden. Tot een Klimaat Conventie die ondertekenende landen dwingt
tot kooldioxide-reducties is het op de UNCED niet gekomen.
Internationale bedrijven zoals Asahi Glass, Atlantic Richfield, ICI, Swatch en
3M oefenden ook op meer indirecte en subtiele wijze invloed op UNCED uit.
Genoemde ondernemingen waren de belangrijkste subsidiegevers van
Ecofund. Dit is een non-profit organisatie uit Washington
DC die was opgezet om de UNCED te helpen financieren. Ook
Global Forum, de alternatieve milieuconferentie voor
non-gouvernementele organisaties ontving gelden van het bedrijfsleven.
Tegen de tijd dat UNCED afliep konden de functionarissen van multinationale ondernemingen opgelucht constateren dat ze zonder inmenging van internationale overheden in hun bedrijfsaangelegenheid het tijdperk van de vrije-markt-internationale-milieubescherming konden binnenstappen. Zonder al te veel overlast uit de milieuhoek konden ze hun toch al volle agenda van de GATT onderhandelingen (over liberalisering van de wereldhandel) verder afwerken.
Bezield door het eigen succes besloot de Business Council for Sustainable Development (BCSD), die was bedoeld als gelegenheidscoalitie van 48 captains of industry rond UNCED, te blijven bestaan en te gaan opereren als geweten van het internationale bedrijfsleven. Hugh Falkner, president directeur van de BCSD zegt hierover:
"We will be working with other groups and sectors to try and promote the change in policy, in corporate governance and various areas which are preconditions to sustainabele development." <9>
Hij verwijst daarbij met nadruk naar de GATT:
"We have to make clear to the world and the politicians that there is a higher order of public interest in this point."
Voor we echter ingaan op de betekenis van de GATT voor het milieu, en de belangen van multinationale ondernemingen hierin, analyseren we in de volgende hoofdstukken allereerst de betrokkenheid bij en de rol van de internationale bedrijven in de totstandkoming en de oplossing van mondiale milieuproblemen.
Voor mondiale problemen zoals de vervuiling van oceanen, en de afbraak van
de ozon laag houdt men eerst en vooral het Noorden verantwoordelijk. De
Commons liggen voor een belangrijk deel op het grondgebied
van de landen in het Zuiden. Het is daarom niet verwonderlijk dat de landen
uit het Zuiden de bemoeienissen van het Noorden met deze gebieden zien als
een ongeoorloofde inmenging in of op hun nationaal grondgebied.
Het is tegen de achtergrond van het verschil in posities tussen het Noorden
en het Zuiden, die in de aanloop van de UNCED en tijdens de UNCED-
conferentie zelf zo duidelijk op de voorgrond traden, dat steeds meer
overheden en politici hun blik richten op het internationale bedrijfsleven - in
plaats van op de overheden - als redder in de nood. De BCSD - een
gelegenheidscoalitie van 48 captains of industry van grote
multinationale ondernemingen - had intensief voor dit conferentieresultaat
gelobbyed. Tegen de tijd dat UNCED afliep konden de functionarissen van
multinationale ondernemingen opgelucht constateren dat ze, zonder
inmenging van internationale overheden in hun bedrijfsaangelegenheid, het
tijdperk van de vrije-markt-internationale-milieubescherming
konden binnenstappen.
"beïnvloeden minstens één vierde deel van de productiemiddelen in de wereld, ze bepalen 70 procent in de internationale goederenhandel en 80 procent van de totale hoeveelheid grond die wordt gecultiveerd voor exportgewassen." <10>
Multinationale ondernemingen zijn niet alleen alom nadrukkelijk aanwezig, maar zijn ook zeer actief in milieu gevoelige bedrijfstakken als mijnbouw, chemie, zware metalen, hout/papier, agri-business en de aardolieindustrie. Tevens is een groot deel van de productie geconcentreerd bij een beperkt aantal bedrijven.
Een goed voorbeeld is de CFK-industrie. CFK's zijn mede-verantwoordelijk
voor het gat in de ozonlaag. CFK's worden vrijwel uitsluitend geproduceerd
door grote chemische bedrijven, van wie de meeste multinationale
ondernemingen zijn. E.I. DuPont de Nemours and Co. alleen was tot voor
enkele jaren geleden verantwoordelijk voor 25 % van de wereldproductie.
Inmiddels maakt het Montreal-verdrag langzaam een eind aan de
productie van CFK's. (Zie daarover ook hoofdstuk
7)
Een ander bijvoorbeeld is de pesticide-industrie. Deze is sterk geconcentreerd
in een aantal grote multinationale ondernemingen. De 20 grootste bedrijven
hebben 94 procent van de wereldmarkt in handen. Ook binnen de
verschillende subgroepen pesticiden is er een hoge concentratiegraad.
In de aluminium-industrie domineren de 20 grootste ondernemingen met 90
procent de zeer vervuilende productie van aluinaarde in de wereld.
Deze prominente aanwezigheid in milieugevoelige sectoren van de economie betekent dat multinationale ondernemingen ook voor een belangrijk deel verantwoordelijk kunnen worden gesteld voor milieuproblemen. Die grootscheepse betrokkenheid bij milieuproblemen gaat verder dan puur en alleen de bedrijfseigen activiteiten. De volgende schattingen van het aandeel van multinationale ondernemingen in de totale uitstoot van de broeikasgassen van menselijke oorsprong brengen dit tot uitdrukking.
Het aandeel van multinationale ondernemingen in het totaal van de door menselijke activiteiten voortgebrachte broeikasgassen <11>
Een oordeel over de mate van betrokkenheid, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van multinationale ondernemingen is sterk bepaald door wat men al dan niet onder multinationale ondernemingen verstaat, en wat men al dan niet door hen beïnvloed acht.
Een belangrijk aspect van de eigendomsrelatie tussen moeder en
dochteronderneming is de aansprakelijkheid. In dit verband is van belang dat
in de meeste landen een beperkte aansprakelijkheid geldt.
Dat wil zeggen dat de aandeelhouders van een onderneming niet persoonlijk
aansprakelijk zijn voor de schulden van de onderneming. Directe
aansprakelijkheid van de moederonderneming voor de contractuele
verplichtingen van de dochter geldt alleen in het geval van een volledige
integratie van de dochteronderneming in het concern. Dienovereenkomstig
erkennen de lidstaten van de OECD wel de aansprakelijkheid van de
moeder voor de verplichtingen van de dochter, maar geen algemene
aansprakelijkheid van moederondernemingen voor milieu- of andere schade
veroorzaakt door dochterondernemingen.
Tussen deze aansprakelijkheid voor verplichtingen van de dochter en een
algemene aansprakelijkheid zijn vele tussenvormen denkbaar. Bijvoorbeeld de
aansprakelijkheid van de moederonderneming voor schade veroorzaakt door
de dochter; door nalatigheid in de controle/supervisie van de dochter; door
na te laten te waarschuwen voor een bekend risico; door het ondernemen
van een zeer gevaarlijke activiteit of het leveren van defecte onderdelen of
producten.
Een even gangbare maar ruimere definitie van multinationale ondernemingen
is die in termen van controle. Die definitie komt meer
tegemoet aan de huidige trend van minder directe eigendomsrelaties en meer
uitbesteding, netwerk-firma's en allerlei vormen van
samenwerking. Hier is de multinationale onderneming een
organisatie die vanuit één centrum de productie in meerdere landen
controleert. In dit geval is niet langer het multinationale
eigendom maar de controle over de
productie het bepalende kenmerk.
Multinationale ondernemingen kunnen allerlei bedrijfsactiviteiten controleren
zonder er zelf direct in te investeren waardoor allerlei bedrijven formeel geen
directe dochters zijn maar in de praktijk er niet van zijn te onderscheiden.
Nationaal opererende onderaannemers vallen dan bijvoorbeeld ook binnen de
definitie en hun functioneren ten aanzien van het milieu behoort dan
eveneens per definitie bij het milieugedrag van de
multinational als geheel.
Vanuit deze invalshoek verliest de vraag of nationale bedrijven meer of
minder vervuilend zijn dan multinationale ondernemingen veel van zijn
belang. Relevanter is dan het feit dat multinationale ondernemingen èn lokale
producenten beide betrokken zijn in vervuilende en risicovolle activiteiten, en
dat de multinational daarbij een controlerende positie inneemt.
Het begrip controle is niet eenduidig. Er is controle in
soorten en maten. Wat de term uitdrukt is dat de betrokkenheid van
multinationale ondernemingen bij milieuproblemen uiteindelijk veel groter is
dan de omvang of verwevenheid van de bedrijfseigen activiteiten doet
vermoeden.
Deze studie volgt de ruime definitie van multinationale onderneming in termen van controle. De volgende paragraaf over sleutelposities in de productiekolom geeft hieraan een nadere uitwerking.
De aluminiumindustrie in de Westerse wereld wordt beheerst door een twintigtal grote concerns. Bekende namen zijn: Alcoa, Alcan, Reynolds, Maxxam, Péchiney, Norsk Hydro, VIAG/VAW, Alusuisse, RTZ, INI en EFIM. Hun geweldige economische macht ontlenen deze concerns aan hun verticale integratie in de productieketen. Niet in elke schakel van de keten is de aanwezigheid van de grote bedrijven echter even groot:
De grote concerns hebben slechts tussen de dertig en veertig procent van de bewezen reserves in de wereld in concessie. De grootste concerns, zoals Alcoa en Alcan, hebben echter absoluut gezien zeer omvangrijke reserves. Ze kunnen zelfstandig bepalen of, en in welke mate, de concessies worden ontgonnen. Deze ondernemingen hebben hun bauxietreserves goed gespreid over de landen met de grootste voorraden, zoals Australië, Guinee, Guyana en Brazilië. Daar opereren ze, samen met kleinere aluminiumbedrijven, in wisselende samenstellingen in mijnbouwconsortia. Vanuit deze positie zijn de aluminiumconcerns in staat zeer gunstige winningsvoorwaarden te bedingen in afzonderlijke landen.
Niet alleen bepalen de concerns zelf wanneer en waar ze hun eigen bauxietconcessies ontginnen. Ze hebben vanuit hun positie in de volgende schakel in de keten ook een zeer grote greep op het bauxietaanbod in de wereld: de aluinaardeproductie. In de Westerse wereld is namelijk bijna 90 procent van de aluinaardeproductie in handen van 18 ondernemingen. We vinden hier dezelfde concerns weer terug. Door de grote schaal van de aluinaardefabrieken en het geconcentreerde eigendom ligt het bij de opening van elke nieuwe bauxietmijn van te voren vast wie de afnemers zijn en hoeveel ze afnemen. Omgekeerd staat bij de bouw of uitbreiding van een aluinaardefabriek van te voren vast waar de bauxiet vandaan komt.
Bij de aluminiumproductie beheersen slechts twintig ondernemingen bijna driekwart van de wereldproductie. Het grootste deel is ook actief in de aluinaardeproductie en in de bauxietwinning. Aan het einde van de jaren zeventig en gedurende de jaren tachtig zijn, naast de investeringen in Australië en Canada, steeds meer smelters gebouwd in landen in de Derde Wereld. Belangrijkste investeringslanden werden Brazilië, Venezuela, Indonesië. En in het Midden-Oosten Qatar en Bahrein. Vooral de elektriciteitskosten bepalen in sterke mate deze vestigingskeuze voor nieuwe smelters. Het gaat hier in hoofdzaak om exportsmelters die voor de traditionele verbruiksgebieden - de Verenigde Staten, Europa en Japan - produceren. Ook in de toekomst zal de smeltercapaciteit vooral in de genoemde exportlanden blijven groeien.
De eerste verwerkingsstap naar het eindproduct: gieten (legeringen), vormgieten, extrusie en walsen is vrijwel volledig in handen van de concerns met eigen smeltcapaciteit. Bij de tweede verwerkingsstap, van halfproduct naar eindproduct, zijn de aluminium producerende ondernemingen alleen in bepaalde business-segmenten sterk vertegenwoordigd. De concerns zijn actief in een beperkt aantal bestaande hoogwaardige toepassingen, zoals gespecialiseerde extrusie van profielen, aluminium plaat voor drankblikken, constructie materialen etc. Verder zijn de concerns actief in nieuwe toepassingen, zoals keramische producten, aluminium-kunststof composietmaterialen, en legeringen. De marktgroei wordt hier vooral bepaald door de ontwikkeling van de technologie van de producten. De concerns investeren geweldig in research en ontwikkeling, en in promotie om de toepassing van de nieuwe producten te bevorderen.
Omdat multinationale ondernemingen economische machtsposities bezitten
in productieketens met vervuilende en risicovolle onderdelen, vormen ze
zowel een belangrijke schakel tussen economische ontwikkeling en
onderontwikkeling als tussen economische en ecologische problemen.
Multinationale ondernemingen belichamen als het ware, in hun
wereldomspannende activiteiten, een belangrijk deel van de relaties tussen
ontwikkeling, onderontwikkeling en ecologie. Dat wil zeggen, tussen rijkdom,
armoede en milieuproblemen.
Het zal duidelijk zijn dat duurzame ontwikkeling alles te
maken heeft met het reilen en zeilen van de internationale concerns. Zonder
multinationale ondernemingen geen duurzame ontwikkeling. Dat lijkt
onbetwistbaar. De controverse over hun rol spitst zich toe op de vraag of de
concerns zelf hun verantwoordelijkheid willen en kunnen nemen of dat ze
gedwongen moeten worden tot een aanvaardbaar milieugedrag. Veel
aspecten van het internationale handelen van de concerns hebben invloed op
duurzame ontwikkeling
Eén van de onderwerpen waarop dit debat zich toespitst is het onderwerp
van de vrijheid van de internationale concerns bij het kiezen van de lokatie
van (milieuvervuilende) investeringen en de internationale verschuivingen in
de milieuproblematiek als gevolg daarvan. Het volgende hoofdstuk gaat op
dit onderwerp in.
Het ligt namelijk voor de hand te veronderstellen dat multinationale ondernemingen deze vrijheid niet aankunnen. Uit de theorie van de internationale vergelijkbare kostenvoordelen zou je kunnen afleiden dat multinationale ondernemingen zich onttrekken aan de strengere milieuwetten en -regels in het Noorden, door te investeren in de landen van de Derde Wereld, die het zich niet kunnen veroorloven om dergelijk strenge wetten te hebben of toe te passen.
In de praktijk blijkt de zaak minder simpel te zijn. Om te beginnen is er een
heel scala aan factoren dat meespeelt bij de keuze van een bepaalde
investering en vestigingsplaats. Niet alleen milieukosten spelen een rol maar
ook zaken als aanwezige infrastructuur, positie ten opzichte van de aanvoer
van grondstoffen en afzetgebieden, aanwezigheid van gekwalificeerd
personeel, structuur van het concern (positie in de productieketen).
Milieukosten vormen meestal een relatief kleine kostenpost voor een bedrijf
(hoewel dit per type bedrijf varieert). Lage milieukosten op een nieuwe
lokatie vormen daarom slechts zelden een doorslaggevende factor bij een
vestigingsplaatskeuze voor een investering.
Deze vrees voor schadeclaims bestaat niet voor niets. In Nederland
bijvoorbeeld zijn er zeer veel gevallen van ernstige bodemverontreiniging door
bedrijven, soms uit het verre verleden. Het gaat naar schatting om een totaal
schadebedrag van tussen de 126 en 180 miljard gulden verspreid over meer
dan 100.000 terreinen. Sinds de invoering van het Nieuw Burgerlijk Wetboek
kan de grondeigenaar voor de vervuiling aansprakelijk worden gesteld ook al
treft deze geen enkele schuld (risico-aansprakelijkheid).
De verjaringstermijn van 30 jaar is niet altijd van kracht, en beroep op
onwetendheid niet zonder meer geldig. Honderden civielrechtelijke
procedures zijn momenteel in behandeling of in voorbereiding. Voor de
getroffen bedrijven vormen ze een ernstige financiële bedreiging. Men
spreekt daarom in Nederland van een toenemende
claim-bewustheid onder de bedrijven, de burgers en de
overheid.
In de Verenigde Staten is al langer een scherpe vorm van
milieu-aansprakelijkheid van kracht. Daar zijn de zogenaamde
multi-million dollar sues niet ongewoon. In 1988 werd
Shell in de Verenigde Staten vanwege een bodemvervuilingszaak nog
veroordeeld tot betaling van een bedrag van 1 miljard dollar aan
schadevergoeding.
Bedrijven kunnen zich in Nederland sinds 1985 vrijwillig verzekeren tegen de
kosten van milieuschade. In de Verenigde Staten was dit al veel eerder
mogelijk (de Environmental Liability Insurance). Daar is ook
het zogenaamde Superfund in werking. Dit is een fonds
waaruit de overheden bodemsanering betalen waarvoor geen schuldige kan
worden aangewezen, of wanneer de risico's onverzekerbaar zijn, zoals bij
kerncentrales. Het fonds wordt gevoed met opbrengsten uit heffingen, en
opbrengsten van milieuboetes en schadevergoeding.
Ook buiten de hoogontwikkelde landen van het Noorden zijn multinationale
ondernemingen in toenemende mate claim-bewust. Zo is
de grote aarzeling van westerse bedrijven om bestaande Oost-Europese
chemische en metallurgische bedrijven over te nemen voor een deel te
verklaren uit het aansprakelijkheidsrisico dat ze lopen voor bodemvervuiling.
Internationale investeerders anticiperen klaarblijkelijk op toekomstige
strengere, en strengere toepassing van, milieuwetgeving. In veel gevallen is
de industriële uitrusting van bedrijven zodanig verouderd dat het te veel kost
om ze te verbeteren.
In het midden van de jaren tachtig leidde de relocatie van
vestigingen van multinationale ondernemingen in wetenschappelijke en
politieke kringen tot het zogenaamde pollution-haven
debat: multinationale ondernemingen werden ervan beschuldigd naar landen
te trekken met weinig of geen milieuwetgeving. Strengere milieuwetgeving
zou tot een uittocht van bedrijven, en daarmee werkgelegenheid,
leiden.
Uit het vele onderzoek over dit onderwerp kwam als belangrijkste conclusie
naar voren dat niet milieuwetgeving bepalend is voor de locatie-keuze van
bedrijven, maar economische motieven als de aanwezigheid van goedkope
productievoorwaarden (bijvoorbeeld arbeidsloon). Een beperkt aantal
producenten van zwaar giftige stoffen (asbest, benzidine verfstoffen,
pesticiden) en zware metalen (koper, zink, lood) vormde een uitzondering op
de regel. <12>
Wetenschappers en politici uit het Noorden putten moed uit deze
onderzoeksresultaten. Zie je wel, klonk het tot voor kort
overal. De strengere milieueisen van het Noorden leiden slechts bij
uitzondering tot vertrek van onze industrie en werkgelegenheid naar het
Zuiden: behoud van welvaart èn milieu is mogelijk!
Helaas is er nogal wat af te dingen op deze conclusie. Echte verplaatsing
mag dan weinig voorkomen, dat wil zeggen één en dezelfde onderneming
sluit een fabriek in het ene gebied en investeert (overname, nieuwbouw) in
een ander gebied. Wat we daarentegen wel veel zien is wat je
uitschuiven zou kunnen noemen. Dat wil zeggen, één
bedrijf besluit om de (milieuvervuilende) productie van bepaalde goederen te
stoppen. Afnemers zijn daardoor gedwongen ze voortaan elders in te kopen,
bijvoorbeeld in de Derde Wereld waar andere ondernemingen daardoor
kunnen besluiten tot expansie. De productie schuift als het
ware uit het ene land naar het andere.
Feitelijk is op dat moment de wereldhandel de wijkplaats en niet de Derde
Wereld. Dit uitschuivingsproces is gaande in diverse takken van de
basismetaalindustrie, de zware bulkchemie en in andere bedrijfstakken.
Landen in het Zuiden die deze producties binnen de grenzen halen of landen
waar dit soort bedrijfstakken sterk groeien roepen onvermijdelijk extra
milieuproblemen op. Immers, een snellere groei van deze bedrijfstakken in
het Zuiden dan in het Noorden gaat samen met een toenemend beslag op
natuurlijke hulpbronnen met grote negatieve gevolgen en risico's voor het
lokale milieu en de volksgezondheid.
De Aziatische economieën (buiten Japan) groeien snel. Sneller dan die in
Europa en de Verenigde Staten. Vooral bedrijfstakken als textiel, elektronica
en de autoindustrie nemen snel in omvang toe. Dit soort bedrijven zijn
belangrijke klanten van de chemische industrie. Daarom floreert ook de
chemische industrie (bijvoorbeeld de productie van plastics en andere
halffabrikaten).
In 1993 expandeerde de chemische markt in Azië
(exclusief Japan) met maar liefst 8 procent, terwijl elders, in de
geïndustrialiseerde wereld, de groei stagneerde. Het betreft zowel Aziatische
ondernemingen als multinationals uit de Verenigde Staten,Europa en Japan
die proberen een graantje mee te pikken en die grote bedragen investeren in
nieuwe productie-units. Niet alleen de Aziatische markt zelf vormt
afzetgebied, de combinatie van lage kosten en moderne technologie maakt
ook verre export en internationale concurrentie mogelijk.
Een voorbeeldvormen de organische verfstoffen: tussen 1982 en 1991 nam
het aandeel van Azië in de wereld-export toe van 13 naar 24 procent. De
geweldige groei van de chemische industrie en de verschuiving van het
zwaartepunt richting Azië laat zich illustreren met de volgende prognose:
| Wereldmarkt voor chemische producten | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| In miljarden dollars, en in percentages | |||||
| Miljard dollars | Groei | Mondiale verdeling (%) | |||
| 1992 | 2000 | % | 1992 | 2000 | |
| Noord-Amerika | 319 | 400 | 25 | 29 | 29 |
| West-Europa | 430 | 500 | 16 | 40 | 36 |
| Azië | 335 | 490 | 46 | 31 | 35 |
Azië is voor Europese multinationals aantrekkelijk vanwege de groei, daarnaast zijn er zogenaamde push-factoren. Manfred Schneider, president directeur van de chemische gigant Bayer brengt die als volgt onder woorden:
"The main disadvantages we have to face (in Europe) are higher labour cost and expensive social security systems, coupled with wide-spread regulation of environmental affairs by the state. We have to overcome these handicaps. If we do not, many areas of our business (in Europe) will become uncompetitive and therefore in danger of being squeezed out of the market." <13>
De conclusie over het meevallen van de verplaatsing van vervuilende
productieprocessen is naast kortzichtig ook nogal zelfgenoegzaam. Ze gaat
er vanuit dat de milieumaatregelen in het Noorden effectief zijn. Helaas
weten we met zijn allen maar al te goed dat het strengere
milieubeleid in het Noorden onvoldoende is gebleken om zowel de
internationale als veel lokale milieuproblematiek de baas te worden.
Het ligt daarom meer voor de hand te concluderen dat bij een broodnodige
verscherping van milieumaatregelen in het Noorden een uittocht dreigt naar
het Zuiden van vervuilende productieprocessen. Voor het Noorden kan dit
proces wel degelijk welvaart bedreigende proporties krijgen terwijl het voor
het Zuiden grote milieuvervuilende proporties zal aannemen. Het
onderstaande voorbeeld geeft aan hoe een dergelijk scenario werkelijkheid
is geworden in de fosforzuurindustrie.
Fosfaat, in de vorm van P2O5, is een voedingsstof (nutriënt) voor planten en
bouwsteen voor voedselproductie. De moderne intensieve landbouw vult de
natuurlijke aanwezigheid van fosfaat in de bodem aan met
fosfaat-kunstmest. De kunstmest-productie vormt dus één van de vele stadia
in de voedselproductieketen waarin deze nutriënt telkens van vorm
verandert.
In de gehele productieketen treden vele milieuproblemen op. Vooral het
onderdeel van de fosforzuurproductie staat bekend om zijn sterk vervuilende
karakter. Met name de lozing van verontreinigd afvalgips op het
oppervlaktewater heeft de afgelopen jaren veel aandacht gekregen omdat
daarbij ondermeer de sterk vervuilende, giftige en ook radioactieve stoffen
fosfor, cadmium en radon-226 in het milieu vrijkomen. Bij de productie van
elke ton fosforzuur komt rond de vijf ton verontreinigd fosforgips vrij.
In West-Europa nam in de loop van de jaren tachtig van overheidswege de
druk toe om de lozingen van het verontreinigde fosforgips te stoppen. Overal
eiste men reductie van de geloosde hoeveelheden vrije fosfor vanwege zijn
eutrofiërende werking in oppervlaktewater. Van cadmium - een zwarte lijst
stof - eisten veel lokale overheden een volledige stopzetting van de lozing
(meestal gefaseerd).
De kunstmestindustrie in West Europa reageerde aanvankelijk met
vertragingsmanoeuvres. Overal startte men onderzoek naar alternatieve
verwerkingsmogelijkheden van het gips. Opslag op land, zoals in de
Verenigde Staten, of verwerking tot bouwmateriaal werden bestudeerd. Het
grootste kunstmestconcern ter wereld, Norsk Hydro, startte in zijn vestiging
in Vlaardingen zelfs met een ogenschijnlijk serieuze poging om een nieuwe
cadmium zuiveringstechniek te ontwikkelen.
De tweede kunstmest multinational ter wereld, Kemira, verklaarde zich zelfs
bereid zijn vestiging in Rotterdam volledig te moderniseren indien de lokale
autoriteiten beloofden de strengere lozingsnormen minstens twintig jaar te
bevriezen. Overal vroegen bedrijven, in afwachting van onderzoeksresultaten
en investering in schonere techniek uitstel van strengere lozingsnormen.
Overal echter werden de lozingsnormen stapsgewijs verscherpt en nergens
bevroren.
Om aan de strengere lozingsnormen te kunnen beantwoorden schakelden aan
het eind van de jaren tachtig veel producenten in West Europa over op
schonere grondstof, dat wil zeggen cadmium-arme ruwe fosfaat. Op drie
plaatsen in Europa schakelden ondernemingen over op het minder
milieubelastende nitrofosfaat-procédé, namelijk: Norsk Hydro in Porsgrunn
(Noorwegen), BASF in Antwerpen, en Chemie Linz in Oostenrijk.
Ook economisch gezien kwam de West-Europese fosforzuurproductie onder
druk te staan. In 1988/89 stelde het Marokkaanse staatsbedrijf OCP nieuwe
productiecapaciteit in werking. Marokko kan profiteren van goedkope
binnenlands gewonnen ruwe fosfaat. Wereldwijd ontstond een grote
overcapaciteit.
Ondertussen liep de vraag naar fosfaatmesten in West-Europa terug. De
prijzen begonnen te zakken. Goedkope importen uit Noord-Afrika wonnen
terrein ten koste van de Westeuropese fosfaatmest-producenten. Nu staan
er opnieuw export gerichte capaciteitsuitbreidingen op stapel in Marokko.
Mede hierdoor zal in 1996 de mondiale fosforzuur-productiecapaciteit
toenemen met 1,9 miljoen ton.
Deze uitbreiding veroorzaakt samen met een verdergaande daling van het
kunstmestverbruik in West-Europa ongunstige vooruitzichten voor de
Westeuropese fosfaatmestindustrie. Geconfronteerd met deze slechte
marktvooruitzichten ging men over tot sluiting van productie-eenheden.
Alleen al tussen januari 1992 en april 1993 werd rond de 1,35 miljoen ton
P2O5 fosforzuur-productiecapaciteit in West-Europa gesloten. Dat is meer
dan éénderde deel van de totale capaciteit. Dat is veel meer dan het
teruglopen van de markt en de uitbreiding van de Nitro-fosfaatmest
productiecapaciteit vereisen.
Importen van fosforzuur (of fosfaatmest) uit met name Marokko moeten dit
aanvullen. De expansie in Marokko vergroot de milieuvervuiling ter plekke.
De toenemende hoeveelheid verontreinigd zwaar verontreinigd fosforgips
pompt men daar zonder zuivering de Atlantische Oceaan in. De sluitingen in
West-Europa betekenen dus slechts een verschuiving van de vervuiling naar
Marokko. Per saldo schiet het milieu er niets mee op.
Het voorbeeld illustreert dat het bij scherpere milieuwetgeving in het Noorden twijfelachtig is of multinationale ondernemingen hun milieuverantwoordelijkheid nemen en afzien van verplaatsing. Immers, scherpere milieumaatregelen in het Noorden in combinatie met aanhoudende afwezigheid van internationale milieuregelgeving binden de kat op het Zuidelijke spek. Ook al roept die kat momenteel om het hardst dat ze haar milieuverantwoordelijkheid pas kan nemen bij een voortdurende ontstentenis van internationale milieumaatregelen.
De conclusie uit dit alles luidt als volgt: Hoewel verschil in milieubeleid tussen Noordelijke en Zuidelijke landen nauwelijks een motief is voor verplaatsing van productie, is juist het ontbreken van die milieu-motivatie bij het vertrek van bedrijven een indicatie van de ontoereikendheid van het milieubeleid. Strengere milieuregels in het Noorden, die werkelijk een oplossing van milieuproblemen beogen, zullen de verplaatsing en vooral de uitschuiving van vervuilende activiteiten naar het Zuiden wel degelijk bevorderen. Dit onderstreept de noodzaak van internationale milieuregulering.
Om economische ontwikkeling op gang te brengen zijn de landen in het
Zuiden voor een groot deel afhankelijk van buitenlands kapitaal. In geval van
grote infrastructurele projecten of omvangrijke directe investeringen in
mijnbouw of verwerkende industrie zijn daarbij steevast multinationale
ondernemingen betrokken. Dat is zeker het geval bij de grotere projecten die
de financiële draagkracht van het land te boven gaan. Die betrokkenheid
vloeit voort uit de eisen die internationale lenende instanties zoals
bijvoorbeeld de Wereldbank stellen.
Nooit financieren zij ontwikkelingsprojecten voor honderd procent, altijd
moeten er aanvullende investeringen komen van de feitelijke exploitanten.
Bovendien eist de Wereldbank technische en organisatorische bekwaamheid.
Het zijn meestal multinationale ondernemingen die aan de verlangde
financiële, technische en organisatorische eisen kunnen voldoen. Bij de grote
investeringsprojecten in mijnbouw of basis-industrie zien we dan ook altijd
een complexe structuur ontstaan, bestaande uit nationale overheid,
internationale banken en multinationale ondernemingen. Deze partijen
onderhandelen vanuit verschillende belangen over het
investeringsproject.
De Wereldbank heeft meestal de coördinatie bij het zoeken naar financiële
middelen. Het Derde Wereld-land is meestal projectaanvrager op zoek naar
geld en expertise ten behoeve van economische ontwikkeling. De
multinational is de potentiële investeerder die zoekt naar rendement. Heeft
het Derde Wereld-land veel te bieden, bijvoorbeeld een overvloed aan
natuurlijke hulpbronnen, een aantal gunstige overheidssubsidies, een
aantrekkelijke samenwerkingsovereenkomst, of een goedkope
energievoorziening, dan zal dit de positie ten opzichte van het buitenlandse
bedrijf verbeteren en zal het verdergaande eisen kunnen stellen. Bijvoorbeeld
op het gebied van projectmanagement, nationale toelevering (local
content), lokale werkgelegenheid en opleiding en dergelijke.
De multinationale onderneming is vrijwel altijd in de positie om elders te investeren (in tegenstelling tot een nationaal bedrijf dat landgebonden is). Het stelt altijd eisen op het gebied van belastingrégime (vrijstelling of laag tarief vennootschapsbelasting, import- en exportbelastingen), repatriëring van winsten, winningsvoorwaarden (bij mijnbouwprojecten: concessies en royalties), en de aanwezigheid en financiering door het gastland van infrastructuur.
In de afgelopen dertig jaar zijn diverse grote hydro-elektriciteitsprojecten tot stand gekomen in de Derde Wereld. Bijvoorbeeld in Suriname, Ghana, Indonesië, Venezuela en meer recent in Brazilië. De betrokken landen wilden met dit soort elektriciteitsopwekking de economische ontwikkeling op de lange termijn stimuleren. Vanwege de geweldige investeringen die de aanleg van een stuwdam, stuwmeer en elektriciteitscentrale vergen, is een dergelijk project pas economisch levensvatbaar als vanaf het begin de totale elektriciteitsproductie wordt afgenomen. In ontwikkelingslanden is dit over het algemeen een onmogelijke voorwaarde. Het elektriciteitsverbruik per hoofd van de bevolking ligt erg laag. De bedrijvigheid die door een waterkrachtcentrale zou moeten worden gestimuleerd ontbreekt en kan pas langzaam worden opgebouwd indien de elektriciteitstarieven niet te hoog zijn.
Een moderne aluminiumsmelter met een capaciteit van 200.000 ton per jaar
neemt al snel 310 Megawatt elektriciteit af. Een ideale afnemer vanaf het
eerste begin. In zeer veel gevallen blijkt aanwezigheid van de
aluminiumindustrie een voorwaarde te zijn voor het van de grond komen van
grote energieopwekkingsprojecten in de Derde Wereld. We zien dan ook dat
nieuwe hydro-elektriciteitsprojecten en aluminiumsmelters een
siamese tweeling vormen.
De grote aluminiumconcerns onderhandelen meestal over de vestiging van
één aluminiumsmelter in verschillende landen tegelijk en hebben daarom een
zeer sterke onderhandelingspositie. In veel gevallen weten ze het
elektriciteitstarief tot op, of zelfs onder, de kostprijs te drukken door de
landen tegen elkaar uit te spelen. Vaak overtreffen de nadelen van dit soort
gecombineerde hydro/aluminium-projecten de voordelen.
Tegenover de exportinkomsten en de toenemende werkgelegenheid, die ongetwijfeld hun economische uitstraling hebben, staan vaak een geweldige verwoesting van het natuurlijk milieu zoals verdrinking van grote oppervlakten natuurgebied, verziltingsproblemen in het benedenstroomse gebied, vermindering van de bodemvruchtbaarheid door verminderde slibafzetting, meer water-related ziektes zoals bilharzia en malaria, en minder vis-opbrengst. De inheemse bevolking wordt doorgaans verplaatst zonder, of met slechte, compensatie. Verder steken de ontwikkelingslanden zich met dergelijke projecten gedurende 30 tot 50 jaar zwaar in de schulden. Bovendien moeten kapitaalgoederen en diensten (reparatie/onderhoud) veelal geïmporteerd worden. De concerns kunnen meestal profiteren van belastingvoordelen en kunnen in veel gevallen vrijelijk de winsten repatriëren.
Bij talloze grote investeringsprojecten is gebleken dat de gekozen
onderhandelingstructuur met de nationale overheid, internationale banken en
multinationale ondernemingen geen of onvoldoende rekening houdt met de
belangen van lokale bevolkingsgroepen en het natuurlijk milieu. Vanuit
economische invalshoek was het nut van grootschalige projecten voor
economische ontwikkeling al langer onderwerp van kritiek. Daarbij kwam in
de loop van de jaren tachtig ook de heftige kritiek van milieugroepen en
belangenorganisaties van lokale en inheemse volkeren.
Deze kritiek richtte zich vooral op de Wereldbank als externe financier. Ze
heeft echter ook direct betrekking op de betrokken overheden. Aandacht
voor het milieu en samenhangende problemen van armoede moeten veelal
wijken voor economische belangen. Alleen in uitzonderlijke gevallen is er
kritiek op de rol van de betrokken multinationale ondernemingen. Meestal
komt die kritiek neer op het aan de kaak stellen van een milieuschandaal.
Vrijwel nooit staat de machtspositie van de internationale bedrijven in de
onderhandelingsdriehoek met banken en overheden ter discussie.
Het ligt daarom meer voor de hand te concluderen dat hij een broodnodige
verscherping van milieumaatregelen in het Noorden een uittocht dreigt naar
het Zuiden van vervuilende productieprocessen. Voor het Noorden kan dit
proces wel degelijk welvaartbedreigende proporties krijgen terwijl het voor
het Zuiden grote milieuvervuilende proporties zal aannemen.
Door de vrijheid van vestigingsplaatskeuze van investeringen dreigt
voortdurend dat de multinationals hun milieuverantwoordelijkheid ontlopen.
Komt stelselmatige bewuste verplaatsing van vervuilende producties naar
pollution havens niet voor, wat men wel ziet is een
relatieve verschuiving. Zo zien we in diverse bedrijfstakken - waaronder ook
bedrijfstakken die bekend staan om hun omvangrijke milieuvervuiling - een
toename van het aandeel van het Zuiden. Een snellere groei van deze
bedrijfstakken in het Zuiden dan in het Noorden gaat samen met een
toenemend beslag op natuurlijke hulpbronnen, met grote negatieve gevolgen
en risico's voor het lokale milieu en de volksgezondheid.
Ook multinationale ondernemingen zijn bij de snelle uitbreidingen in sommige landen in het Zuiden betrokken. Ze zijn daarbij door hun geweldige onderhandelingsmacht meestal in staat uiterst gunstige vestigings- en investeringsvoorwaarden te bedingen. Toch zijn de ondernemingen, een enkele uitzondering daargelaten, niet bereid om in de minder eisende landen in het Zuiden de scherpere vervuilingsnormen van het moederland toe te passen. Met andere woorden: bij hun investeringsgedrag passen multinationale ondernemingen zich aan aan de laagste vervuilingsnorm. Uit zichzelf zijn ze geen voorbeeld voor hun omgeving. Er bestaat geen internationale regelgeving op dit vlak die deze leemte zou kunnen vullen.
Multinationale ondernemingen hebben een sleutelrol in die ontwikkeling van
technologie, en ook in de verspreiding en overdracht ervan. Dat geldt ook
voor zogenaamde milieutechnologie. Negentig procent van alle technologie
en productpatenten in de wereld zijn eigendom van multinationale
ondernemingen. (Slechts zes procent van de 3,5 miljoen patenten in de
wereld zijn in eigendom van multinationale ondernemingen die in
ontwikkelingslanden zijn gevestigd <14>).
Het is dus niet verwonderlijk dat multinationale ondernemingen ook vanuit
dit gezichtspunt van ontwikkeling, toepassing en verspreiding van
milieuvriendelijke technologie naar het Zuiden een belangrijke rol krijgen
toebedeeld. De vraag is echter in hoeverre de vooruitgang op het gebied van
milieutechnologie kan worden overgelaten aan de zelfwerkzaamheid van
multinationale ondernemingen.
Technologische vernieuwing door het bedrijfsleven is onderworpen aan
dezelfde principiële tekortkoming van het marktmechanisme. Ondernemingen
zijn namelijk alleen bereid nieuwe technieken te introduceren als deze uitzicht
bieden op kostenverlaging en omzetvergroting. Dat geldt voor elke
technologie, ook voor milieuvriendelijke en met name de schonere,
procesgeïntegreerde technologie.
Dit economische principe bepaalt niet alleen de toepassing van nieuwe
technologie maar ook de ontwikkeling ervan. Alleen die technologie die aan
dit economisch beginsel voldoet is toepasbaar en eventueel verkoopbaar.
Niet de beste (milieu)techniek verschijnt in het bedrijf of op de markt, niet de
techniek die productie duurder maakt, maar alleen die techniek die productie
goedkoper maakt.
Een duidelijk voorbeeld van de koppeling tussen financiële en milieukundige
voordelen bij technologieontwikkeling is de verbetering van de
oventechnologie bij aluminiumsmelters na de Tweede Wereldoorlog. De
aluminiumproductie van een afzonderlijke smelter is tegenwoordig al snel
200.000 ton per jaar. Voor de benodigde elektriciteit is een centrale nodig
van 300 Megawatt. Ter vergelijking: een gemiddelde moderne, op kolen
gestookte Nederlandse elektriciteitscentrale levert per jaar 600
Megawatt.
Het elektriciteitsverbruik per kilogram aluminium in aluminiumsmelters die de
moderne 175.000 Ampère-oventechnologie van Péchiney
toepassen is ongeveer 13,5 kilowatt/uur. De ovens uit de periode
1940-1955 - de zogenaamde Söderberg-ovens - gebruikten
nog circa 19,4 kilowatt/uur per kilogram aluminium.De verbetering van de
energie-efficiëntie van de ovens drukte de aluminium-kostprijs. Bovendien
bewerkstelligde de verbeteringen van het ovenontwerp een daling van de
constructiekosten (per kilogram aluminium).
Naast deze financiële voordelen had de verbetering van de oventechnologie
een aanzienlijke reductie van de fluor(ide)emissies tot gevolg. De
fluor(ide)emissies varieerden in de periode 1940-1955 tussen de 12 en 25
gram per kilo aluminium. Na 1975 waren deze waarden teruggebracht tot
een half a één gram per kilo aluminium.
Door de invoering van zuiveringstechniek liep ook de emissie van
zwaveldioxide terug. Alleen de emissie van CO2 bleef zeer groot. Zonder
kostprijsverlaging zouden al deze verbeteringen niet zijn verwezenlijkt.
De door het bedrijfsleven ontwikkelde en toegepaste procesgeïntegreerde
milieutechnologie biedt dus door de inherente economische beperkingen van
zijn toepassing geen optimale oplossing voor preventie of reductie van
vervuiling. Wel toont het voorbeeld van de ontwikkeling van de
oventechnologie bij aluminiumsmelters aan dat er binnen de
bedrijfseconomische beperkingen ook vanuit milieuoogpunt ontegenzeggelijk
vooruitgang mogelijk is.
Maar tot op heden zijn dit soort verbeteringen sub-optimaal en onvoldoende
- bijvoorbeeld op het gebied van de beperking van CO2-emissies - om de
mondiale, en ook veel nationale en lokale, milieuproblemen op te lossen. De
huidige milieuproblemen vragen veelal om fundamentele en verstrekkende
ingrepen. Het is niet te verwachten dat het bedrijfsleven uit zichzelf hiervoor
toereikende milieutechnische oplossingen vindt.
De ontwikkeling en toepassing van procestechnologie doorloopt min of meer vaste stadia:
Een licentie is het gebruiksrecht van technologie. Hiervoor dient de gebruiker,
de licencee, te betalen. Licenties zijn vooral wijd verspreid
in de wereld van de chemische productie. Zo gauw een chemisch bedrijf een
deel van zijn procestechnologie verkoopt in de vorm van licenties berekent
dit bedrijf ook aan zichzelf de prijs voor de licentie (als deel van de
kostprijs).
Meestal gaat dat in de vorm van een betaling van de werkmaatschappij aan
een zustermaatschappij die eigenaar van de technologie is. Het gevolg is dat
licenties niet verstorend werken in de concurrentie. Deze vorm van eigendom
van technologie werkt dan ook niet belemmerend op technologie-overdracht,
terwijl de financiële voordelen van het eigendom toch toevloeien aan het
bedrijf dat de technologie in licentie uitgeeft.
Het hierboven beschreven proces van ontwikkeling, introductie en verspreiding van technologie heeft twee gevolgen:
Omdat juist deze twee conclusies veelvuldig ter discussie staan in het debat over de overdracht van (milieu)technologie aan het Zuiden gaan de volgende twee paragrafen hier dieper op in.
Op diverse plaatsen gaat Agenda 21 in op de noodzaak van internationaal gelijke milieustandaards binnen multinationale ondernemingen. Dit heeft betrekking op de toepassing van zowel milieutechnologie als milieumanagement. Artikel 30-22 uit het hoofdstuk Bedrijfsleven van Agenda 21 verwoordt dit als volgt:
"Het bedrijfsleven, met inbegrip van multinationale ondernemingen, dient gestimuleerd te worden om mondiaal bedrijfskundige beleidslijnen ten behoeve van duurzame ontwikkeling in te voeren, maatregelen te nemen die waarborgen dat milieuverantwoorde technologieën beschikbaar worden gesteld aan dochterondernemingen in ontwikkelingslanden die grotendeels eigendom zijn van het moederbedrijf, zonder extra externe kosten, alsmede buitenlandse vestigingen te stimuleren procedures aan te passen aan de plaatselijke ecologische omstandigheden, en ervaringen te delen met plaatselijke overheden, regeringen en internationale organisaties."
Uit de Benchmark-study van de Verenigde Naties blijkt evenwel dat slechts een handvol concerns zich een dergelijk beleid heeft voorgenomen, nog minder brengen het ten uitvoer. <15>
Het concept van
mondiaal milieumanagement is een stap in de richting van duurzame
ontwikkeling. Immers, indien
multinationale ondernemingen dezelfde milieutechnologie en -praktijken
toepassen in bijvoorbeeld Derde Wereld-landen als in het moederland is dat
vaak een stap vooruit ten opzichte van de situatie waarin ze zich slechts
houden aan lokale overheidsregels.
Meer dan een stap is het echter niet. Op technologiegebied komt de
toepassing van gelijke standaards namelijk, zoals reeds is aangegeven, in
essentie neer op het wereldwijd toepassen van de vanuit bedrijfseconomisch
oogpunt beste milieu-procestechnologie. Dus niet de vanuit milieuoogpunt
technisch beste oplossing.
Praktisch gezien betekent het verder dat het bedrijf slechts bij nieuwe investeringen overal in de wereld de betere (procesgeïntegreerde milieu)technologie toepast. Bestaande installaties onttrekken zich dus aan dit beleid van multinationals om de betere nieuwe milieutechnologie toe te passen.
Geen enkel productieproces is schoon. Vanuit milieuoogpunt is zuiveringstechniek onontbeerlijk. Maar door zijn kostprijsverhogende karakter wordt de toepassing van zuiveringstechnologie meestal afhankelijk gemaakt van de eisen die de milieuwetgeving in het betreffende land stelt op het gebied van lozingsnormen. Ook speelt de effectiviteit van de handhaving daarbij een rol. Juist deze lokale overheidsnormen en de handhaving daarvan verschillen van land tot land. Het is daarom slechts zelden algemeen beleid van multinationals om overal in de wereld de beste zuiveringstechnologie toe te passen.
Een dergelijke conclusie is echter onjuist vanuit het oogpunt van
economische ontwikkeling. Dat is te illustreren met behulp van het begrip
ecologische gebruiksruimte. Indien aan één bedrijf in een
gebied wordt toegestaan om zoveel te vervuilen als het ecologische
draagvlak toelaat dan legt dat bedrijf beslag op de gehele lokaal beschikbare
ecologische gebruiksruimte. Met andere woorden er is geen plaats meer voor
andere bedrijvigheid en economische groei.
Vanuit het oogpunt van duurzame ontwikkeling (dat zowel
het ecologische als economische standpunt in zich wil verenigen) is dus een
mondiale uniformering van milieustandaard op het niveau van de beste
technische oplossing te prefereren.
De conclusie is dat dezelfde technologie per gebied onderscheiden milieurisico's en -gevolgen heeft. Dit betekent dat alleen lokaal aangepaste nieuwe en reeds bekende milieuvriendelijke technologische oplossingen tot optimaal resultaat kunnen leiden.
Ruwe fosfaat gewonnen in Togo and Senegal is het meest met cadmium
vervuilde fosfaaterts in de wereld (het bevat tussen de 172 en 234 mg
cadmium per kilo P2O5). Alle Togolese fosfaat wordt geëxporteerd. Senegal
verwerkt een deel binnenlands tot fosforzuur en fosfaat-kunstmest. Vooral
Togo is afhankelijk van de export die ongeveer 20 procent van de inkomsten
van de regering oplevert.
Vanaf 1986 begon de export naar Europese landen zoals Duitsland, België
en Nederland af te nemen door de invoering van striktere milieuwetgeving op
zowel Europees als nationaal niveau. Er werd steeds minder cadmium in het
procesafval en in het eindproduct toegestaan. Kunstmest en voederfosfaat
producenten schakelden over op de schonere
fosfaatertsen.
De overheden van Togo en Senegal vroegen daarop bij de EG subsidie aan (uit
het Sysmin-fonds) om fosfaatertsreiniging te onderzoeken. Hoewel het
technisch mogelijk is fosfaaterts van cadmium te ontdoen, is de methode
nog niet economisch haalbaar. Toch wordt de techniek opnieuw onderzocht
door een Deens ingenieursbureau. <16>
In een pilot-plant in Taba (Senegal) slaagde men erin om 80 procent van het cadmium te
verwijderen. De Togolese pogingen om buitenlandse partners in een fosforzuur/fosfaatmest-project te betrekken en zo de cadmiumvervuiling in Togo te concentreren zijn mislukt (het project kostte 500 miljoen dollar). <17>
Het voorbeeld van de fosfaat geeft aan dat veel zuiveringstechnologie aan het eind van de keten overbodig is indien ze in eerdere stadia is toegepast. Het voorbeeld illustreert tevens dat ondernemingen dit principe niet vanzelfsprekend toepassen. Nergens ter wereld bestaan er namelijk overheidsvoorschriften die bedrijven dwingen de zuivere of gezuiverde grondstof te gebruiken. Het milieubeleid van overheden is te kenschetsen als beperking van de schade.
Milieubeleid dat uitgaat van integraal ketenbeheer bestaat
in de praktijk niet. Bedrijven hebben de volledige vrijheid om zelf te beslissen
waar ze welke grond- en hulpstoffen inkopen. Zuivere grondstoffen zijn in de
regel duurder dan de onzuivere. Hoewel dit de grondstofleveranciers kan
stimuleren om hun product te zuiveren, betekent die hogere prijs voor de
afnemer juist een belemmering om de schonere grondstof toe te
passen.
Alleen grote, verticaal geïntegreerde, multinationale ondernemingen, of
ondernemingen die een sleutelpositie innemen in een bepaald onderdeel van
de productieketen, zijn in beginsel in staat om de toepassing van
milieutechnologie naar de eerste stappen van de productieketen te
verschuiven.
Daar staat tegenover dat het aantal productielocaties is uitgebreid en daar
is lokale vervuiling nieuw geïntroduceerd. Dit is een wereldwijd proces:
overal waar industrialisatie begint, is er vernietiging en vervuiling van het
lokale natuurlijk milieu. Het is juist dit proces van ongecontroleerde
productiegroei dat regionale en mondiale milieuproblemen eerder doet
toenemen dan afnemen.
Deze groei van productie op nieuwe lokaties heeft niet alleen effecten in de
sfeer van lucht en water, maar tevens in de sfeer van milieuvernietiging,
uitputting, toenemende afvalproblematiek, en daarmee samenhangende
gevolgen voor het internationale milieu.
Pas als uitbreiding van productie samengaat met een absolute reductie van
milieuvervuiling in de hele productieketen zijn we op weg naar duurzame
technologie.
Slechts een zeer beperkt aantal grote ondernemingen stelt zichzelf de laatste
jaren de eis om de absolute omvang van emissies en risico's te beperken.
Het overgrote deel van de bedrijven relateert zijn milieubeleid aan de relatieve
efficiëntie van de toegepaste zuiveringstechnologie.
Op het vlak van bedrijfsmilieubeleid is veel aan het veranderen. Multinationale ondernemingen houden de laatste jaren in toenemende mate rekening met de (negatieve) effecten van hun functioneren op het milieu. Daarvoor zijn twee hoofdredenen aan te wijzen:
De vraag die in dit hoofdstuk centraal staat is of de milieumaatregelen die de concerns momenteel nemen gericht zijn op het dichterbij brengen van duurzame ontwikkeling. Buiten kijf staat dat multinationals door hun internationale aanwezigheid een uiterst belangrijke invloed in deze richting zouden kunnen uitoefenen. Agenda 21 eist:
"Het bedrijfsleven, met inbegrip van multinationale ondernemingen, dient te erkennen dat milieubeleid (environmental management) onder de hoogste prioriteiten valt en een beslissende factor is voor duurzame ontwikkeling."
Kunnen en willen de multinationale ondernemingen deze claim waarmaken?
Om deze vraag te beantwoorden is hier onder meer gebruik gemaakt van een
in 1993 gepubliceerde studie van de Verenigde Naties onder
de naam "Milieubeleid in Multinationale ondernemingen." <18>
Dit rapport, beter bekend onder de naam "Benchmark Survey" belicht de stand van zaken op
het gebied van milieubeleid bij 210 multinationale ondernemingen met een
omzet van meer dan 1 miljard dollar per jaar. De studie is de meest
omvangrijke die momenteel over dit onderwerp bestaat.
Bij hun analyse van de uitgebreide enquête-resultaten maken de onderzoekers van de Benchmark Survey een onderscheid in vier niveaus van milieubeleid van ondernemingen. Het is een cumulatieve indeling. De eerste komt het minst tegemoet aan milieubelangen, de laatste die alle voorgaande omvat is het meest vergaande in de richting van duurzame ontwikkeling:
Bij elk type ondernemings-milieubeleid horen bepaalde concernactiviteiten (milieumaatregelen) en corresponderen bepaalde overheidsmaatregelen (zie de hierna volgende tabel). Dit hoofdstuk gaat niet in op de samenhang tussen concernmilieubeleid en overheidsbeleid.
| De vier niveaus in het milieubeleid van multinationale ondernemingen | ||
|---|---|---|
| Soort bedrijfsbeleid | Bedrijfsmaatregelen | Ondersteunend overheidsbeleid |
| 1. Milieubeleid gericht op naleving: de reagerende onderneming |
|
|
| 2. Preventief milieubeleid: de voorzorgsmaatregelen nemende onderneming |
|
|
| 3. Strategisch milieubeleid: de kansen en mogelijkheden zoekende onderneming |
|
|
| 4. Milieubeleid gericht op duurzame ontwikkeling: de verantwoordelijke onderneming |
|
|
In de jaren zeventig en tachtig wisten grote chemische bedrijven
aanscherping van emissie- en lozingsvergunningen te verhinderen door deze
afhankelijk te maken van onderzoek naar milieutechniek en schonere
procestechnologie. Met name op het gebied van schonere procestechnologie
bleek het onderzoek voortdurend uit te lopen zodat ook de strengere normen
op de lange baan werden geschoven.
Een onderzoek van SOMO naar emissies en regelgeving bij Shell Nederland
Chemie in Pernis uit 1989 kwam tot de volgende conclusies:
"Door een combinatie van vertraging van onderzoek en het in het vooruitzicht stellen van sanering van lozingen van milieugevaarlijke stoffen behield Shell Nederland Chemie tot 1992 mogelijkheden tot ongelimiteerde (EOCL) of maximale (drins en vliegas) lozingen op het oppervlaktewater. De procedures tot het verlenen van de lozingsvergunning voor nieuwe milieugevaarlijke stoffen op het oppervlaktewater (die nog niet in de vergunning van 1987 zijn opgenomen) maakt controle, inspraak en aantekening van bezwaar door externe belanghebbenden moeilijk. Hieruit blijkt dat Shell Nederland Chemie zich heeft verzekerd van een maximale speelruimte voor het nemen van een beslissing om al of niet over te gaan tot vermindering of sanering van emissies van milieugevaarlijke stoffen op het oppervlaktewater en zich heeft verzekerd van een maximale speelruimte voor het tempo waarin men moet overgaan tot sanering van emissies van drins, organochloorverbindingen en vliegas." <19>
Voor een ontwikkelingsland is het veelal moeilijk om een geheel van milieu normen en regels te ontwikkelen, in te voeren en af te dwingen. De relatieve schaarste aan wetenschappelijk personeel en financiële middelen betekent vaak een afhankelijkheid van de expertise van de multinationale ondernemingen, bijvoorbeeld op het gebied van technische training. Een onafhankelijke controle op de naleving wordt daarmee erg moeilijk.
Wet- en regelgeving in het geïndustrialiseerde Noorden zijn de afgelopen decennia ongetwijfeld verbeterd. We hebben in Hoofdstuk 5 reeds aangehaald dat ook bedrijven niet stil hebben gezeten en de laatste jaren vooral op lokaal niveau opzienbarende successen hebben behaald in de reductie van de vervuilingslast voor hun omgeving. Het bovenstaande voorbeeld over de onderhandelingsmechanismen bij lozingsvergunningen voor nieuwe procesinstallaties toont echter aan dat milieubeleid van bedrijven, dat slechts is gericht op naleving van milieuwetgeving en -regels, nog steeds met een gezonde portie wantrouwen moet worden bekeken. De ondernemingen die slechts mikken op naleving zullen blijven trachten een maximale speelruimte te houden op het gebied van procesemissies.
Toch is het uiterst belangrijk dat multinationale ondernemingen zich expliciet
uitspreken voor concernbrede naleving van nationale en lokale milieuwetten
en -regels. Immers in ontwikkelingslanden ontbreekt het vaak aan een goed
handhavingsbeleid dat de schending van nationale regelgeving zou moeten
voorkomen. Helaas hebben betrekkelijk weinig multinationale ondernemingen
zich concernbreed op een dergelijk nalevingsbeleid vastgelegd.
De auteurs van de Benchmark Survey constateren in dit
verband een
"teleurstellend aantal voorbeelden van multinationale ondernemingen die expliciet in hun milieudoelstellingen refereren aan internationale naleving, hoewel meer dan de helft van de onderzochte concerns activiteiten in ontwikkelingslanden heeft." <20>
Ook dit punt toont aan dat de zelfwerkzaamheid van multinationals op milieugebied, in dit geval de internationale naleving van milieuwetten en -regels, met de nodige scepsis moet worden bekeken.
De Benchmark Survey noemt zes beleidsinstrumenten die horen bij het bedrijfsmilieubeleid dat alleen gericht is op naleving: end-of-the-pipe oplossingen; reductiemaatregelen; meting van emissies (monitoring); nalevingsrapportage; training; en rampenplannen. De meeste ondernemingen uit het Benchmark-onderzoek pasten wel een of meer van dit soort maatregelen toe. Het zijn typisch maatregelen die er slechts op zijn gericht, bij een gegeven vervuilingsniveau van de procestechnologie, en een gegeven organisatie van het arbeidsproces, de uitstoot van vervuilende stoffen controleerbaar en beheersbaar te maken overeenkomstig de normen van de regelgeving. Het zijn allemaal maatregelen achteraf, die proberen het milieu-kwaad dat al is geschied in te dammen tot de wettelijk voorgeschreven proporties.
De rampen bij Union Carbide in Bhopal, bij Seveso en bij Sandoz in Bazel
hebben een grote invloed gehad op het veiligheidsbeleid van ondernemingen
en van overheden. De meeste ondernemingen benoemden voor zover niet
aanwezig algemene veiligheidscoördinatoren op het gebied van
fabrieksveiligheid, voorlichting omwonenden en rampenplannen.
Veiligheidsactiviteiten werden ook wereldwijd meer gecoördineerd en
contacten met het topmanagement op dit vlak geïntensiveerd. In veel
bedrijven werden de veiligheid-, gezondheids- en milieudoorlichtingen
verbeterd en geïntensiveerd, en werden verantwoordelijkheden duidelijker
vastgelegd. Meer alarm- en detectiesystemen werden geïnstalleerd.
Deze maatregelen versterkten met name in risicovolle bedrijfstakken de
betrokkenheid van het hoofdkantoor bij de coördinatie van
veiligheidskwesties en betekende tevens een verschuiving van het
veiligheidsbeleid in de richting van anticipatie en preventie.
De eerder beschreven Seveso-richtlijn die sinds 1985
Europese bedrijven rampenplannen en risico-analyses voorschrijft, is een
duidelijk voorbeeld van een dwingende milieumaatregel op Europees niveau.
De mogelijkheden tot kostenbesparing en de beperking van financiële risico's
van vervuiling zijn voor de meeste grote bedrijven aanleiding over te gaan op
de een of andere vorm van preventief milieubeleid. Het gaat dan vooral om
toenemende aansprakelijkheidsrisico's (vooral bij bodemvervuiling en bij
milieurampen) en de mogelijkheid van kostenreductie (vooral
energiebesparing en afvalbeperking).
Het is niet verrassend dat het vooral multinationals zijn met grote
aansprakelijkheidsrisico's - in de chemische industrie - die zich het meest
intensief met preventief milieubeleid bezighouden. De Benchmark
Survey telde bij ongeveer 70 procent van de onderzochte bedrijven
programma's op het gebied van afvalreductie, energiebesparing en
ongevallenpreventie.
Onderdeel van dit soort programma's vormen de interne audits. Deze zijn
gericht op preventie door signalering van risico's en gevaarlijke situaties.
Milieubeleid werkt hier meestal nauw samen met beleid rond veiligheid en
gezondheid op de werkplek.
De moderne elektronische informatietechnologie heeft de laatste jaren steeds
meer mogelijkheden aangereikt om milieu effecten te meten en te
kwantificeren. Een 'groene boekhouding' kwam hierdoor
binnen handbereik van ondernemingen. Namelijk een afweging tussen
milieueffecten en kosten van milieubeleid.
Die koppeling aan de financiële boekhouding houdt echter ook een nadeel in.
Zo gauw een bedrijfsactiviteit wordt uitbesteed aan een andere onderneming
valt deze activiteit niet meer onder de verantwoordelijkheid van het eerste
bedrijf en onttrekt het zich aan de groene prioriteitsafweging. Een bedrijf dat
bijvoorbeeld transport uitbesteedt blijkt plotseling minder energie (dieselolie)
te verbruiken, of minder papier als een administratiekantoor de
loonadministratie overneemt. De groene boekhouding
verzwijgt dat het hier slechts om verschuiving van activiteiten tussen
ondernemingen gaat en dat er in milieuopzicht niets is gewonnen.
Uit de Benchmark-studie blijkt dat een derde deel van de
ondervraagde bedrijven wel op een of andere wijze met een groene
boekhouding bezig is.
Vooral Amerikaanse ondernemingen zijn geneigd tot preventief milieubeleid door middel van interne audits, risico-analyse en daaraan gerelateerde preventieve acties omdat in de Verenigde Staten bewezen aansprakelijkheid meestal zwaar wordt beboet. Vooral de Superfund-wetgeving heeft een geweldige invloed gehad op de inhoud van het bedrijfsbeleid op het gebied van milieu, veiligheid en gezondheid.
Sinds het begin van de jaren zeventig is in de Verenigde Staten het
zogenaamde Superfonds in werking. Dit is een fonds waaruit
de overheden bodemsanering betalen waarvoor geen schuldige kan worden
aangewezen (of wanneer de risico's onverzekerbaar zijn, zoals bij
kerncentrales). Het fonds wordt gevoed met opbrengsten uit heffingen, en
opbrengsten van milieuboetes en schadevergoedingen.
In het voorjaar van 1994 startte de regering-Clinton onderhandelingen met
vertegenwoordigers van werkgevers en milieuorganisaties over een
verandering van de Superfund-wet. Het gaat om
aanpassingen op de volgende onderdelen:
De discussies verliepen moeizaam. Met name op het punt van vaststelling van de normen voor de toegelaten hoeveelheid achterblijvende bodemvervuiling. Hoewel de Superfund-deal die nu in de maak is een stap achteruit is voor de milieubeweging, heeft deze er anderzijds belang bij dat er een werkbare wet komt. Nu stagneert de sanering van vervuilde bodems door de grote hoeveelheid rechtszaken die bedrijven aanspannen om onder de aansprakelijkheid uit te komen. Van de ruim twaalfhonderd als Superfund-site aangemerkte lokaties met ernstige bodemvervuiling - totale geschatte kosten tot 2075: 463 miljard dollar - waren er begin 1994 nog geen 200 schoongemaakt. <21>
Een andere belangrijke impuls voor de invoering van preventief milieubeleid in de Verenigde Staten vormde de wetgeving op het gebied van de openbaarheid van vervuilingsgegevens van bedrijven. De zogenaamde Right to Know-wet.
In 1986 accepteerde het Amerikaanse congres de "Emergency
Planning and Community Right-to-Know"-wet. Afgekort de
EPCRA. Een belangrijk deel van de EPCRA is
gericht op het voorkomen van chemische ongevallen en het bevorderen van
rampenplannen. Een deel van de wet - de Toxics Release
Inventory, kortweg TRI - richt zich op het verzamelen
van gegevens over de dagelijkse emissie van schadelijke chemicaliën in het
milieu. TRI is een jaarlijkse inventarisatie van schadelijke
afvalstromen die naar lucht, water en land vrijkomen, en van de stroom afval
die naar afvalverwerkende bedrijven gaat. Het bijzondere van dit
informatiesysteem is dat het landelijk volgens eenzelfde systeem gegevens
verzamelt, en deze gegevens bovendien publiceert voor het brede
publiek.
Hoewel TRI een relatief nieuw programma is, heeft het een
sterke invloed op de manier waarop bedrijven met het milieu omgaan. Vooral
de openbaarheid van de vervuilingsgegevens is daar debet aan.
Milieugroepen zijn de gegevens gaan analyseren en publiceren regelmatig
rapporten over bedrijfstakken en bedrijven. Voor iedereen is nu duidelijk
welke bedrijven hoeveel vervuilen.
Tegenover de TRI steekt de maar zeer beperkt openbare en
niet-gestandaardiseerde Nederlandse meet- en registratieverplichting voor
bedrijven in het kader van de milieuzorg-regelgeving maar zeer povertjes af.
Is eenmaal de stap in de richting van preventief milieubeleid gemaakt dan
laten vooral de grote ondernemingen het niet na dit uit te baten in hun PR-,
reclame- en marketingbeleid. Dit leidt tot een stroom van bedrijfsmilieu-
informatie aan het brede publiek, en tot promotie van de eigen producten als
groen, natuurlijk etc. Over het algemeen
is deze informatievoorziening en marketing-inspanning er op gericht om te
laten zien hoe goed en hard het bedrijf aan de bescherming van het milieu
werkt, hoe goed het kopen van zijn product daarom bijdraagt aan
milieubescherming. Het is dus puur een middel om de verkopen en dus de
omzet ten opzicht van die van de concurrentie te vergroten.
Het vaak misleidende en soms absurde karakter van dit soort
milieuinformatie brengt scherp tot uitdrukking dat
informatievoorziening over het milieugedrag van multinationale
ondernemingen niet aan de zelfwerkzaamheid van de bedrijven kan worden
overgelaten. Het voorbeeld van de Right-to-Know-wetgeving
in de Verenigde Staten illustreert het positieve effect van dwingende
wetgeving op dit gebied.
De relatie tussen een multinationale onderneming en de doelgroep bij deze
vorm van communicatie is echter niet evenwichtig, maar in het voordeel van
de onderneming. Het is eenrichtingverkeer. Het achterliggende idee bij het
bevorderen van wederzijds begrip en het creëren van een positief
milieu-imago is doorgaans het bevorderen van verkoopcijfers, het voorkomen
van conflicten, en het beïnvloeden van de doelgroepen om zo de reputatie
van de onderneming veilig te stellen en het voortbestaan van de
onderneming op de langere termijn te garanderen.
Een studie van de organisatie Sustainability voor het United Nations Environment Programme (UNEP) bekeek van 100 ondernemingen het milieuverslag in 1992 en 1993. Van slechts vijf verslagen
kon gezegd worden dat ze "come close to providing effective, usefull data" <23>.
Met behulp van deze inventarisatie kan het management niet alleen prioriteiten stellen op bijvoorbeeld het gebied van emissies, maar krijgt men net als bij de groene boekhouding tevens een overzicht van kosten bij deze prioriteiten. In dit geval echter in de hele keten. Zodoende kan uiteindelijk op basis van een rangschikking van kosten van maatregelen in de hele keten tot actie worden overgegaan, en dat is precies wat de methode zo aantrekkelijk maakt.
Vanuit milieuoogpunt kent de methode twee grote nadelen:
Afgezien van deze twee fundamentele kanttekeningen zijn er ook praktische bezwaren aan de methode verbonden zoals de snelle veroudering van de gegevens door voortdurende technologische innovaties, en de sterke gebondenheid van milieueffecten aan regionale en lokale omstandigheden (bijvoorbeeld de aanwezigheid van - andere - vervuilingsbronnen die het absorptievermogen van een lokaal ecosysteem voor een bepaalde emissie reduceren).
Een toenemend aantal multinationale ondernemingen hanteert de
Levenscyclusanalyse. De methode is een stap vooruit ten
opzichte van de 'groene boekhouding' omdat ze niet één
productieschakel doorlicht - namelijk die van de bedrijfslokatie - maar alle
productieschakels in de hele productieketen inclusief de consumptie- en
afvalfase van het product. Hierdoor komen zowel problemen en oplossingen
vooraan in keten (preventie) als achteraan in de keten (recycling, sluiten
kringloop) in hun onderlinge verhouding in zicht.
De LCA-methode is echter niet in staat om producten te
vergelijken. Je zult bovendien geen enkele multinationale onderneming
tegenkomen die op basis van de LCA zal besluiten om de
productie van een eindproduct te stoppen, hoe verderfelijk een dergelijk
eindproduct en het voortbrengingsproces ervan ook is. Alleen indien de
verkoop van het product daalt (en omschakeling naar vervangende producten
om welke reden dan ook onmogelijk is), komt deze optie in zicht.
Ook hier stuit het bedrijfsmilieubeleid op de grenzen van de
ondernemingsgewijze productie en is externe, politieke sturing in de vorm
van milieuregulering een noodzaak.
Op deze grens stuiten noodzakelijkerwijs ook de andere instrumenten van het
gehele strategisch milieubeleid en deze beperking manifesteert zich in al hun
aspecten. Zo moet de dialoog met het publiek wederzijds
begrip kweken, de externe audits en openbaarheid van gegevens
moeten de controleerbaarheid en het vertrouwen van het publiek in de
onderneming vergroten. Dat zijn op zichzelf goede zaken en een stap vooruit
ten opzichte van situaties waar ze ontbreken.
Ze leiden echter niet tot fundamentele verbeteringen in het milieugedrag
zolang concurrerende bedrijven niet (gedwongen worden) eveneens hun
milieugedrag aan te passen. Zolang bovendien marketing-overwegingen en
-belangen een rol spelen bij deze openheid leidt dit tot
verzwijging en verdraaiing van informatie, eenzijdige succesverhalen en
op-de-borst-klopperij.
Een duidelijk voorbeeld van het verdraaien van informatie vinden we bij het
Noorse bedrijf Norsk Hydro in zijn voorlichting over de milieu-aspecten van
het gebruik van kunstmest in de landbouw. Norsk Hydro is producent van
aluminium, magnesium, olie, gas, industriële gassen, kunstmest en andere
producten. Op het gebied van kunstmest is het bedrijf de grootste producent
ter wereld. Kunstmest-productielocaties van Norsk Hydro vinden we in
vrijwel alle werelddelen, maar in Europa het meest.
De Europese kunstmestmarkt krimpt. Ondermeer door de teruglopende EU-
landbouwsubsidies, en door een betere dosering van kunstmest door de
boeren. Ook de opkomst van alternatieve vormen van landbouw, die weinig
of geen kunstmest vragen, speelt een rol in de teruggang van de afzet. Norsk
Hydro onderschrijft de noodzaak van een zorgvuldige toepassing en dosering
van kunstmest vanuit milieuoogpunt. Ze bestrijdt echter dat vormen van
alternatieve landbouw (met dierlijke en natuurlijke bemesting en dergelijke)
zijn te prefereren boven het gebruik van gangbare landbouwmethoden mèt
kunstmest.
Rond dit thema heeft Norsk Hydro de afgelopen vier jaar een intensieve
PR-campagne opgezet. Om de schijn van partijdigheid te vermijden heeft ze
onafhankelijk onderzoek laten verrichten naar de milieu-effecten van de
alternatieve en de gangbare landbouwmethoden. De bevindingen zijn
neergelegd in een goed leesbaar boek dat gratis in zeven talen (inclusief het
Russisch) zo breed mogelijk is verspreid.
Natuurlijk komt de gangbare landbouw hierin het beste uit de verf. Mits goed
gedoseerd is het gebruik van kunstmest te prefereren boven dierlijke mesten
in de alternatieve landbouw. Belangrijkste reden is de grote zuiverheid van
kunstmest tegenover de verontreinigingen in de dierlijke mest. Als
bijkomende factor noemt Norsk Hydro ook nog de hogere kosten van
alternatieve landbouwmethoden die vervolgens leiden tot hogere prijzen voor
de consument. Daar lijkt geen speld tussen te krijgen.
Maar schijn bedriegt. Norsk Hydro beperkt de milieuafweging in het boek tot
de toepassing van (kunst)mest in de landbouw. Alle daaraan voorafgaande
stappen worden verzwegen. Het bedrijf verzwijgt dat de zuiverheid van
bijvoorbeeld fosfaatmesten het resultaat is van een aantal processtappen
waarin het vuile ruwe fosfaaterts wordt gezuiverd en
omgezet in fosfaat-kunstmest. De daarbij veroorzaakte aanzienlijke
milieuschade (bijvoorbeeld door de lozing van cadmium en radioactieve
stoffen) is niet meer zichtbaar in de kunstmestkorrel.
Ook de prijs van de fosfaat-kunstmest en de andere soorten kunstmest
brengt deze tijdens zijn fabricage veroorzaakte milieuproblemen niet tot
uitdrukking.
De beide conclusies van Norsk Hydro, dat kunstmest vanuit milieuoogpunt
te prefereren is en goedkopere eindproducten levert dan dierlijke mest, zijn
dus niet bewezen. Essentiële informatie is verzwegen. Ondertussen gaat
deze verdraaide informatie wel rond in alle mogelijke landbouworganisaties
in Europa en daarbuiten.
Norsk Hydro ontving in het recente verleden internationale prijzen voor zijn
milieu-PR, het bedrijf staat hoog aangeschreven op dit gebied. Dat geeft te
denken over het allooi van de milieu-PR van andere multinationals.
Concerns met strategisch milieubeleid anticiperen in hun Research & Development-beleid op toekomstige wet- en regelgeving: de groene R&D. Daartoe nemen ze actief deel in overleg met milieuambtenaren, politici en brancheorganisaties inzake de formulering van nieuwe wetgeving en industriële gedragscodes. In Noordeuropese landen met een ver ontwikkeld industrieel overheids-milieubeleid gaat het daarbij, anders dan in het verleden, nu minder om de bewerkstelliging van uitstel of afstel van milieumaatregelen van lokale en nationale overheden, maar om bewerkstelliging van aanpassing van deze maatregelen aan de technische en economische mogelijkheden van de bedrijven.
In Vlaardingen (Nederland) staat langs de Nieuwe Waterweg het
fosfaatmestbedrijf Hydro Agri Rotterdam. Het is een dochteronderneming
van Norsk Hydro, 's werelds grootste kunstmestproducent. Precies aan de
overkant van het brede water staat een andere fosfaatmest producent:
Kemira Pernis, dochteronderneming van de Finse chemiereus Kemira
Oy.
Beide bedrijven lozen al jaren zwaar verontreinigd fosforzuur-gips direct in de
Nieuwe Waterweg. Al jaren is er een verbeten gevecht gaande tussen
milieuorganisaties en de twee bedrijven over de lozingsvergunningen. De
landelijke overheid in de gedaante van het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat had al in 1988 aangekondigd dat de hoeveelheid cadmium in het
fosforzuur-gips stapsgewijs gereduceerd diende te worden. Op lange termijn
opteerde het ministerie voor een nul-lozing.
Beide bedrijven onderhandelden met de lokale autoriteiten, die de
lozingsvergunningen uitgeven, over uitstel. Hydro Agri Rotterdam kondigde
aan zijn twee fosforzuur-eenheden om te bouwen om naast energiebesparing
ook een experimentele cadmiumzuiveringstechniek in het proces in te
bouwen. Het bedrijf volgde daarbij de uitstelstrategie die hierboven in het
geval Shell Pernis is beschreven. Het was namelijk nog niet duidelijk of de
experimentele zuivering, nu nog in onderzoek in de proeffabriek ter plaatse,
ook opgeschaald zou werken. Daarvoor was onderzoekstijd nodig. Intussen begon men in 1992 met de ombouw ten behoeve van de
energiebesparing.
Kemira Pernis aan de overkant van het water, volgde een andere strategie.
Het bedrijf verklaarde zich bereid om te investeren in een nieuwe schonere
bedrijfsinstallatie. Het vroeg om tijd. Niet voor onderzoek, maar de zekerheid
dat gedurende een periode van twintig jaar de overheid de lozingseisen niet
zou aanscherpen. Pas onder die voorwaarde wilde men investeren in
schonere procestechniek, want dan is er een gegarandeerde afschrijvingstijd
voor de installaties, zonder noodzaak tot nieuwe ingrijpende investeringen.
Zo niet dan dreigde sluiting van de fosforzuurfabriek.
In 1991 leek het er even op dat het pleit was beslecht in het voordeel van
de milieubeweging. In een beroepsprocedure bij de Raad van State werd de
lozingsvergunning van beide bedrijven vernietigd. De hele procedure voor het
verkrijgen van een nieuwe vergunning startte opnieuw. De nu
illegale lozingen van de bedrijven werden zolang gedoogd.
Er kwam een tijdelijke vergunning tot in 1994. Daarna zouden de
lozingsnormen opnieuw worden verscherpt.
Inmiddels is één van de twee fosforzuur-eenheden bij Hydro Agri Rotterdam
gesloten, evenals de kunstmest(korrel)-eenheid van zowel Hydro Agri als
Kemira. De bouw van de cadmium-zuiveringsinstallatie bij Hydro Agri is nooit
gestart. Het grootste deel van het personeel is ontslagen. Aan de overkant
bij Kemira waren ook personeelsreducties maar het bedrijf sloot niet.
Beide bedrijven hebben inmiddels een nieuw vergunning voor de periode tot
2000. Hydro Agri kan door de sluiting van een deel van de fosforzuur-
productie gemakkelijk voldoen aan de lagere lozingsnormen voor cadmium.
Voor Kemira is dat een groter probleem zonder grootscheepse investeringen.
Dat geldt ook voor de vierde en laatste soort milieubeleid. Dit onderscheidt
zich van het strategisch milieubeleid door expliciet rekening te houden met
internationale aspecten van economische ontwikkelingen en de mondiale
dimensie van milieuproblemen. Volgens de UNCED is het op
duurzaamheid gericht milieubeleid van multinationale
ondernemingen ten eerste niet alleen wereldwijd van toepassing, maar heeft
het ook aandacht voor de specifieke omstandigheden van
ontwikkelingslanden. Te denken valt aan de ontwikkeling van specifiek beleid
en procedures voor ontwikkelingslanden op het gebied van
opleidingsprogramma's, interne emissie- en lozingsnormen (waar
overheidsnormen ontbreken of tekort schieten), technologische
samenwerking, aandacht voor lokale gemeenschappen en culturen.
De Benchmark Survey vond slechts enkele ondernemingen
die in hun milieudoelstellingen refereerden aan ontwikkelingslanden.
Eveneens slechts enkele ondernemingen verklaarden dezelfde
milieustandaards of -auditing wereldwijd toe te passen.
Een tweede aspect van op duurzaamheid gericht
milieubeleid is de speciale aandacht voor de rol van de onderneming
in wereldwijde milieuproblemen zoals vervuiling van de oceanen, de
atmosfeer, de teloorgang van de biodiversiteit en de vernietiging van het
tropisch regenwoud. Vanzelfsprekend hieraan gekoppeld is internationale
auditing en openbaarheid van gegevens.
Ook op dit punt vond de Benchmark Survey maar enkele
ondernemingen die aan deze criteria voldeden. Uitzondering hierop vormden
de acties op gebied van de geleidelijke afschaffing van de productie en het
gebruik van CFK-gassen. Veel ondernemingen hadden daartoe programma's
lopen. Klaarblijkelijk hebben internationale afspraken over de uitbanning van
CFK's (het Montreal-protocol) een grote invloed op het
concernbeleid.
De auteurs van de Benchmark Survey concluderen hieruit:
"This suggests that when given a tangible and simple course of action the business community can respond with impressive positive environmental contributions, even in the case of rather diffuse and global environmental problems." <24>
Een derde aspect van op duurzame ontwikkeling gericht milieubeleid van multinationale ondernemingen vloeit uit de beide hierboven genoemde voort: internationale samenwerking op thema's die liggen op het snijvlak van bedrijfsleven en milieu. De Benchmark Survey noemt in het bijzonder de bijdrage van multinationale ondernemingen aan de definitie van internationale minimum-milieustandaards door actieve participatie in hun bedrijfstakorganisaties.
Als we alleen op de cijfers afgaan kunnen we op het punt van de
internationale samenwerking een geweldige vooruitgang waarnemen. In de
aanloop naar de UNCED-conferentie ontstond de Business Council for
Sustainable Development, die namens de aangesloten multinationale
ondernemingen actief in de discussie over duurzame ontwikkeling
participeerde. De International Chamber of Commerce wijdt
veel aandacht aan de internationale milieudiscussie. Ongeveer 1.000
multinationale ondernemingen waren op de een of andere wijze betrokken bij
de voorbereiding van UNCED. De BCSD, die aanvankelijk als
gelegenheidscoalitie was bedoeld, kreeg een permanent bestaan. Ook de
internationale milieuconferentie voor industriële ondernemingen
WICEM is een regelmatig terugkerend verschijnsel
geworden.
Helaas was en is een en ander niet gericht op de ontwikkeling van minimum-
milieustandaards of andere vormen van internationaal afdwingbare
regelgeving. Zoals in Hoofdstuk 2 uitvoerig is
aangegeven ging het de ondernemingen en hun organisaties er juist om in de
internationale fora deze dwingende regelgeving toegespitst op multinationals
te voorkomen. In Hoofdstuk 8 komen de voor- en
nadelen van de vaststelling van internationale minimum-milieustandaards in
GATT-verband aan de orde.
In veel concerns is de Business Unit alleen nog maar een
financiële rapportage aan het concernmanagement verschuldigd. Concerns
die in dergelijke mate zijn gedecentraliseerd kunnen niet vanuit de centrale
top een milieubeleid afdwingen naar de werkmaatschappijen in de
Business Units.
Niet elk concern is in die mate gedecentraliseerd. Meestal is de concerntop
uiteindelijk verantwoordelijk voor het financieel en strategisch management.
Daaronder kan men net zoveel laten vallen als men met de directies van
werkmaatschappijen overeen wenst te komen. Centrale vaststelling van
algemene beleidslijnen in het milieubeleid en decentrale uitvoering daarvan
hoeft niet in tegenspraak te zijn met decentrale organisatiestructuren van
internationale bedrijven.
Al deze beperkingen leiden tot de conclusie dat er meer nodig is dan zelfwerkzaamheid om het milieubeleid van multinationale ondernemingen te laten evolueren in een optimale richting gezien vanuit het standpunt van het (mondiale) milieu.
De arbeidswetgeving (kinderarbeid, werktijden) is een bekend voorbeeld. Een ander bekend voorbeeld is de internationale ongelijkheid in de heffing van belastingen over winsten en dividenden en van allerlei belastingfaciliteiten. Benutting van dit soort verschillen vormt een van de belangrijke pijlers van de financiële macht van de internationale concerns. De gehele juridische structuur en interne financieringswijze van internationaal opererende bedrijven is dan ook op deze belastingverschillen ingericht. Adviseurs op het gebied van internationaal fiscaal recht leiden een florerend bestaan van hun specialisme dat ze eufemistisch belasting-planning hebben gedoopt.
Multinationale ondernemingen zijn door hun internationale dimensie bij
uitstek in staat om verschillen tussen nationale wetgevingen in hun voordeel
aan te wenden. Op milieugebied proberen verschillende internationale
organisaties al jarenlang om een antwoord te geven op dit internationale
rechtsvacuüm. Dit antwoord varieert van de proclamatie van gedragscodes
tot, meer recentelijk, internationale bindende regelgeving via verdragen en
conventies.
Soms zijn dit soort internationale afspraken en regels vrijblijvend, in een
beperkt aantal gevallen juist niet. Slechts in een beperkt aantal gevallen zijn
ze specifiek gericht op multinationale ondernemingen. Dit hoofdstuk bekijkt
in hoeverre ze internationale ondernemingen binden.
Een aantal internationale gedragscodes is opgesteld door internationale organisaties. Hun kenmerk is dat ze òf een groot aantal onderwerpen (inclusief het milieu) beslaan, òf juist specifiek op bepaalde milieuaspecten zijn gericht.
De meer recente gedragscodes zijn niet specifiek op multinationale ondernemingen gericht maar op het bedrijfsleven in het algemeen. Slechts hier en daar wordt verwezen naar internationaal opererende concerns. Uit de reeds eerder genoemde Benchmark Survey bleek dat tot 1991 (het peiljaar) minder dan vijftig procent van de onderzochte ondernemingen gebruik maakte van ook maar één van de verschillende hierboven genoemde gedragscodes.
Uit later onderzoek blijkt dat één derde van de gepeilde bedrijven het Business Charter for Sustainable Development, uit 1992, had ondertekend en dat zeventig procent van de Japanse bedrijven Keidanren's Global Environmental Charter, eveneens uit 1992, had
ondertekend.
"hazardous installations in non-OECD countries should meet a level of safety equivalent to that of similar installations in OECD countries."
Het internationale bedrijfsleven onderschrijft dus de laatste tijd in toenemende mate vrijwillige milieuprincipes. De gedragscodes eisen echter niet dat de bedrijven de strikste milieunormen (uit bijvoorbeeld het moederland) ook internationaal toepassen. Er is geen controle op de naleving. Er bestaan geen sancties bij niet-naleving. Ook de meest vergaande gedragscode, die van de Japanse werkgeversorganisatie Keidanren, beveelt slechts de internationale toepassing van Japanse milieunormen aan. De codes ademen dus een zeer grote mate van vrijblijvendheid, vooral op het punt van de internationale toepassing van milieuprincipes.
Hierover komt de Benchmark Survey met ondubbelzinnige uitkomsten:
"The participating companies were all large transnational corporations. Thus they could be expected to have extended procedures and policies for overseas subsidiaries and affiliates. However, both the statistical analysis and an evaluation of the material submitted by individual corporations indicated surprisingly little consideration for the international aspects of corporate activities. Regulatory discrepancies and the decentralized organization favoured by many TNC's may account for that finding. Approximately half of the respondents had allocated Environmental Health and Safety responsibilities to their controlled affiliates; only 15 per cent had arrangements with their non-controlled affiliates. Other companies stated that they intended to observe local regulations. Some companies gave explicit accounts of their international responsibilities in their policy statements. Other corporations stated that they were prepared to establish their own standards if local ones were inadequate or absent. The more positive finding was that a handfull of corporations had pledged to employ the same standards world-wide, thus meeting the recommendations of UNCED. That group included BF Goodrich, Amoco, Volvo, Union Carbide, Boehring, Ingelheim, and Ciba-Geigy." <25>
Deze hoofdzakelijke beperking van actief beleid op het gebied van milieu, veiligheid en gezondheid tot het nationale niveau, duidt erop dat de nationale wet- en regelgeving van bepalende invloed hierop is.
Meer nog dan bij de hierboven genoemde gedragscodes verdwijnt de
multinationale onderneming als afzonderlijk type bedrijf bij dit soort
beleidsaanbevelingen uit beeld. Met name de milieu- en gezondheidinstellingen van de Verenigde Naties werken langs de lijn van de richtlijnen (guidelines). Bijvoorbeeld de WHO en UNEP.
Het probleem met veel conventies, codes, guidelines en protocollen is dat ze
op vrijwillige basis zijn. Ze missen bovendien hun effect als ze niet
wereldwijd geratificeerd worden. Toch kunnen conventies en protocollen aan
de basis liggen van een vergaande internationale regulering die van directe
invloed is op multinationaal opererende ondernemingen. Tot op heden zijn dat
echter uitzonderingen.
Twee bekende uitzonderingen zijn: de uitbanning van CFK's, en het verbod op handel in gevaarlijk afval. Beide zijn - zij het niet zonder problemen en onvolkomenheden - via de weg van de conventie tot stand gekomen.
De Conventie van Wenen ter bescherming van de ozonlaag
(in werking getreden in september 1988) en het Montreal Protocol aangaande stoffen die de ozonlaag aantasten (in werking getreden in januari
1989) kwamen tot het beleidsvoornemen om CFK's geleidelijk geheel uit te
bannen in 1996. Als reactie hierop kondigde de Amerikaanse multinational
en 's werelds grootste CFK-producent DuPont aan om de productie al in
1994 geheel te stoppen.
Daarmee was het CFK-probleem niet uit de wereld. Niet alle
CFK-productvarianten vielen aanvankelijk onder het protocol. Bijvoorbeeld de
HCFK's, een CFK-groep met een extra waterstofatoom, die tot 1988 de
naam CFK-22 had. Hoewel minder destructief dan andere CFK's blijft het een
ozon-aantaster. DuPont en andere producenten schakelden over naar dit
HCFK als vervangend product (bijvoorbeeld in de airconditioning van
auto's).
In 1991 kwam het Protocol's Scientific Assessment Panel
tot de conclusie dat het schadelijke karakter van CFK-varianten, en vooral de
HCFK's, groter was dan verwacht. Op basis hiervan kreeg het
Montreal Protocol uiteindelijk een amendement. Begin 1994 was dit amendement geratificeerd en het trad 14 juni 1994 in werking.
Overeengekomen is dat nu ook de HCFK's en de halonen
uitgefaseerd worden. In dit geval in een veel langzamer
tempo, namelijk voor het jaar 2030.
De Bazel-Conventie
Momenteel produceert de wereld jaarlijks circa 400 miljoen ton gevaarlijk afval (inclusief verdund afvalwater). 85 procent daarvan komt voor rekening van de Verenigde Staten, 5 à 7 procent voor rekening van de Europese Unie. De eerste overeenkomst over het verbod op de internationale handel in gevaarlijk, dat wil zeggen giftig, radioactief of anderszins gezondheidbedreigend afval, kwam tot stand in het kader van de Lomé-Conventie. Deze conventie verbood alle export van radioactief en gevaarlijk afval van de EU naar de ACP-landen. Tevens zijn de ACP landen overeengekomen ook geen afval te importeren uit niet-EU landen. De Lomé-Conventie had als grootste nadeel dat ze betrekking heeft op een beperkt aantal Derde Wereldlanden (78 vielen er buiten).
Een uitgebreider akkoord kwam tot stand in de Bazel-Conventie. Dit ging
echter ten koste van de inhoud. Op de conferentie in Bazel werd namelijk de
concept-versie van UNEP
aangaande een wereld-conventie over gevaarlijk afval afgekeurd. Wat
overbleef was een akkoord waarbij sprake is van controle
en management van de internationale handel en niet van
een verbod of een ban erop. In feite werd de handel in gevaarlijk afval dus
gelegaliseerd, zij het onder bepaalde voorwaarden.
Een van de belangrijkste controle-mechanismen is de zogenaamde
Prior Informed Consent: een ontvangend land moet van
tevoren worden geïnformeerd, en goedkeuring geven voor de verscheping.
Het verkrijgen van een handtekening is doorgaans niet zo'n probleem. De
Bazel-Conventie laat veel ruimte open voor subjectieve interpretatie en zit
voor een handige handelaar vol gaten. Ze is zodanig van alle scherpe kanten
ontdaan dat ze op grote schaal ontdoken kan worden, wat dus ook gebeurt.
Uiteindelijk ratificeerden slechts 64 landen de conventie.
Inmiddels is binnen OECD-verband gepoogd met een nieuwe overeenkomst de export vanuit de oorsprong (OECD-)landen onmogelijk te maken. 25 maart 1994 kwamen de OECD- landen in Wenen een totaal verbod overeen van de export van giftig afval naar niet-OECD-landen. Ook de 64 ondertekenaars van de Bazel-Conventie ondertekenden de overeenkomst. Hoewel ook deze nieuwe overeenkomst niet waterdicht is - bijvoorbeeld de sluipweg via de recyclables - is de verwachting dat de nieuwe markten voor giftig afval die ontstonden in Oost-Europa en Azië nu in ieder geval voor een belangrijk gedeelte worden afgesneden van aanvoer uit OECD-landen.
Het meest verregaand zijn de conferenties die aansturen op een zogenaamde
multilaterale overeenkomst of verdrag. Het bekendste milieu-voorbeeld
daarvan is de UNCED in 1992. Nadat de deelnemende staten
overeenstemming over de inhoud van de verdragstekst hebben bereikt,
wordt het verdrag gewoonlijk vrijwel meteen voor ondertekening
opengesteld. De staten die het voornemen hebben om te zijner tijd, door
ratificatie of door toetreding, partij te worden bij het verdrag zullen
ondertekenen. Voor inwerkingtreding van een verdrag is veelal een zeker
aantal ratificaties nodig.
Ratificatie houdt in dat het verdrag bindend is voor de ratificerende natie en
dat het land zich houdt aan arbitrageregels en sanctiemiddelen. De
internationale werking van het multilaterale verdrag is sterk afhankelijk van
het aantal ratificaties. Hoe groter dit aantal, des te meer er sprake is van een
waarlijk internationale wetgeving. Onze internationale (milieu)wetgeving is
dus feitelijk gebaseerd op een consensus van staten, en als die er niet is
houdt het op.
Om deze vraag te beantwoorden citeren we uit: "Advice on the environment: a world-wide problem. Towards a politic of sustainable development." National Advisory Board for Development Cooperation, No. 101, June 1993, Page 40 ff.
"Op basis van deze verdragen, staatspraktijk en internationale jurisprudentie zou men kunnen stellen dat zich in deze eeuw in de internationale rechtsbetrekkingen een aantal beginselen heeft ontwikkeld die de grondslag vormen van het moderne internationale milieurecht. Daartoe behoren in het bijzonder:
In het moderne internationale milieurecht begint zich een aantal
belangrijke beginselen af te tekenen. Naast de al genoemde beginselen van
goed nabuurschap en internationale aansprakelijkheid voor onrechtmatige
daden, van belang bij grensoverschrijdende milieuschade, zijn dat vooral
beginselen die voortvloeien uit de plicht van staten tot internationale
samenwerking en de betrokkenheid bij, zo niet het recht van mensen en
volken op een gezonde leefomgeving.
Niet tegenstaande positieve ontwikkelingen, moet geconcludeerd
worden dat het bestaande internationaal juridisch instrumentarium
inadequaat is. Dit is terug te voeren op een aantal factoren die deels
samenhangen met de nog gebrekkige ontwikkeling van het internationaal
milieurecht en deels met fundamentele kenmerken van het bestaande
internationale recht.
De volgende problemen kunnen worden aangegeven:
Er zijn diverse mogelijkheden om internationale verdragen en conventies te vertalen in nationaal milieubeleid. De UNCTC geeft de volgende indeling:
Deze instrumenten zijn gericht op toepassing en uitvoering door afzonderlijke
nationale staten die internationale verdragen en conventies ratificeren.
Waarlijk internationale instrumenten zoals het verhandelbaar maken van de
internationaal overeengekomen nationale emissierechten zijn nog maar in de
fase van opiniërende discussie.
Vaak passen nationale overheden verschillende instrumenten toe om de
internationale verdragen en conventies uit te voeren of af te dwingen. Dit
vergroot de al bestaande diversiteit en het grote verschil in ontwikkeling van
het milieubeleid van afzonderlijke landen in de wereld.
Multinationale ondernemingen zien deze diversiteit in wet- en regelgeving
over het algemeen als hinderlijk. Veel belangrijker daarom dan het
meewerken aan de totstandkoming van milieu-gedragscodes of internationale
milieuverdragen en -conventies acht de internationale bedrijfsgemeenschap
de lobby voor de harmonisering van de internationale milieuregelgeving: 62
procent van de onderzochte multinationals in de Benchmark
Survey wil dat de Verenigde Naties
verschillen in milieuregels en -wetgeving vermindert. Meer dan de helft is
voor initiatieven die werken in de richting van de ontwikkeling van een
gemeenschappelijk milieubeleid van overheden op internationaal
niveau.
Uit de Benchmark Survey blijkt duidelijk dat het
multinationale bedrijfsleven een internationale coördinatie wil van regels en
wetgeving op het gebied van milieu, veiligheid en gezondheid. Hoofddoel van
dit harmonisatiestreven is echter niet zozeer vereenvoudiging, maar het
scheppen van een gelijk speelveld ("to level the
playfield") voor alle spelers.
Die harmonisatie speelt op twee niveaus:
We betreden hier het domein van de internationale handelsrelaties. Momenteel concentreert juist op dit vlak zich de meest verregaande ontwikkeling van het internationale recht: namelijk de internationale handelsovereenkomst van de GATT. Het internationale bedrijfsleven concentreert hierop alle mogelijke aandacht en invloed, want door middel van de GATT lijkt het niet alleen mogelijk om vereenvoudiging en harmonisering te bereiken, maar ook afzwakking en uitschakeling van scherpe nationale milieuwet- en regelgeving. In het volgende hoofdstuk gaan we hier dieper op in.
Multinationale ondernemingen richten hun lobby tegen dwingende internationale regulering. In het bijzonder tegen die afspraken die hen als aparte groep identificeren. Ook zetten ze zich af tegen de internationale diversiteit in de wet- en regelgeving. Veel belangrijker dan het meewerken aan de totstandkoming van milieu-gedragscodes of internationale verdragen en -conventies acht de internationale bedrijfsgemeenschap de lobby voor harmonisering van de internationale milieuregelgeving.
De uitkomst van de Uruguay-ronde-onderhandelingen heeft namelijk, naast
verregaande invloed op de handel tussen naties, ook grote invloed op het
milieubeleid van nationale overheden. Dit hoofdstuk beschrijft deze
samenhang en speculeert vooral op de toekomst ervan als de GATT / WTO zich in 1995 expliciet gaat
bezighouden met het onderwerp Handel & Milieu.
Aan het slot van het hoofdstuk schetsen we de betekenis van de
GATT/WTO-afspraken op het gebied van handel en milieu voor multinationale
ondernemingen.
Over de effecten op de mondiale milieuvervuiling van de nieuwe
GATT-afspraken zijn de meningen globaal in twee kampen verdeeld. Het
eerste kamp beweert dat de enorme economische groei die de GATT gaat
veroorzaken gepaard gaat met een evenredige stijging van de mondiale
milieuvervuiling. Het tweede kamp stelt dat deze economische groei geld
beschikbaar maakt voor milieumaatregelen zodat op den duur de mondiale
milieuvervuiling per saldo zal afnemen.
Beide kampen zijn het er over eens dat de economische verschuivingen die
de nieuwe GATT
in bepaalde bedrijfstakken teweeg zal brengen ook verschuivingen in de
vervuiling zal veroorzaken. Maar ook over de betekenis van deze
verschuivingen voor het milieu zijn de meningen verdeeld.
De World Trade Organisation (WTO), per 1 januari 1995 de opvolger van de GATT en uitvoerder van het nieuwe GATT-akkoord, krijgt meer bevoegdheden dan de oude GATT om de spelers aan te spreken wanneer ze zich niet aan de regels houden. De WTO gaat zich ook bezig houden met terreinen die nog niet duidelijk afgebakend zijn. In ieder geval gaat de WTO zich bezighouden met milieuprocesnormen en misschien met sociale rechten (bijvoorbeeld de normen met betrekking tot kinderarbeid). Het is nog onduidelijk wat er op het gebied van de milieunormen precies uitkomt, maar de contouren tekenen zich reeds af.
De Tonijn-dolfijn-zaak betrof een geschil tussen Mexico en
de Verenigde Staten over het importverbod van tonijn in de VS op basis van
de "Marine Mammal Protection Act" uit 1972, de
"Dolphin Protection Consumer Information Act" uit 1990, en
de "Fishermen Protection Act" uit 1967. Amerikaanse
vissersboten kregen van de VS permissie om gele-vin-tonijn
te vangen in het oostelijk deel van de Stille Oceaan, onder voorwaarde dat
de vissers niet meer dan 20.500 dolfijnen per jaar meevingen. Import van
tonijn afkomstig van vissers en uit naties die deze voorschriften niet in acht
namen werd verboden.
In januari 1991 verzocht Mexico aan de GATT hierover een uitspraak te
doen. Op 16 september 1991 kwam een GATT-Panel tot een uitspraak in het
geschil. Het importverbod van de VS werd verboden. De twee belangrijkste
overwegingen waren:
De Tonijn-dolfijn-zaak illustreert dat de huidige GATT-regels een strikt onderscheid maken in importbeperkingen op basis van negatieve gevolgen van een product voor het milieu van het importerende land (in dat geval zijn importrestricties in principe toegestaan) en de belemmering van invoer van producten die onder milieuschadelijke omstandigheden zijn geproduceerd. Deze laatste noemt men ook wel handelsbelemmeringen op basis van de milieu-procesnormen. Deze vorm van handelsbelemmering is dus niet toegestaan.
Deze beperkende voorwaarden die de GATT
momenteel aanlegt voor handelsbelemmerende maatregelen die landen
opleggen op basis van milieuargumenten zullen in WTO verband worden uitgebreid.
Het ondubbelzinnige uitgangspunt daarbij is dat de internationale handel zoveel mogelijk zonder belemmeringen moet verlopen.
Binnen de WTO zullen
vanuit dat uitgangspunt internationale onderhandelingen starten over de
voorwaarden waaronder ook milieu-procesnormen een legitimering mogen
zijn voor handelsbelemmeringen.
Het Trade Negotiations Commitee van de GATT gaf op 15 december 1993 een verklaring uit over de uitgangspunten en de onderwerpen van zijn programma op het gebied van handel en milieu. <28> Het werkprogramma van het Trade Negotiations Committee betreft:
Het voorbeeld van de campagne tegen de instant-babyvoeding van Nestlé en andere melkpoederfabrikanten illustreert dit. De melkpoeder voor baby's was namelijk op zichzelf gezien van goede, wetenschappelijk te bewijzen, kwaliteit. Veel baby's in Derde Wereld-landen die de melk gebruikten stierven echter door de economische omstandigheden, zoals gebrek aan schoon water of aan een mogelijkheid om water te koken, gecombineerd met de reclamecampagne die de traditionele voorkeur voor borstvoeding veranderde in een voorkeur voor flesvoeding. Overheden van ontwikkelingslanden zijn onder de nieuwe GATT-regels niet meer in staat om de import van baby- melkpoeder tegen te houden.
Het feit dat de GATT
alleen wetenschappelijk gefundeerde productnormen wil erkennen heeft ertoe
geleid dat ze niet de reeds bestaande internationaal erkende
productveiligheids en -risiconormen van de World Health
Organisation (WHO) wil
overnemen, Deze organisatie is immers juist wel van mening dat
economische en andere normen van belang zijn voor de acceptatie van een
product in een land. Hiervan getuigt bijvoorbeeld de code die de WHO met
UNICEF ontwikkelde tegen de marketing van borstvoeding-vervangende
voedingsmiddelen.
De nieuwe GATT verwijst nu expliciet naar twee instituten voor het
ontwikkelen en vastleggen van internationaal erkende wetenschappelijke
productnormen: namelijk de Codex Alimentarius van de FAO, en het International Office of Epizootics. Zonder de kwaliteit van bijvoorbeeld de tekst van de Codex Alimentarius in twijfel te willen trekken, is het wel opvallend dat verschillende bronnen deze typeren als sterk beïnvloed door multinationale chemische- en voedselconcerns. <29>
Naar analogie van het voorbeeld van de Sanitary and Phytosanitary Measures is te verwachten dat een sterke stroming binnen de Commissie voor Milieumaatregelen en Internationale Handel zal pleiten voor internationale harmonisering en wetenschappelijk fundering van vervuilingsnormen voor fabricageprocessen. Uit een dergelijke aanpak zou voortvloeien dat het slechts onder bepaalde voorwaarden aan landen is toegestaan om importen van goederen tegen te houden, of met heffingen te treffen, indien die goederen onder minder stringente dan de eigen nationale milieunormen zijn geproduceerd. Net als bij de productnormen zou het land dat de importen belemmert dan wetenschappelijk moeten bewijzen dat de eigen scherpere procesnormen noodzakelijk zijn voor de bescherming van het binnenlandse milieu.
Vanuit een mondiaal milieuperspectief bestaan twee belangrijke
kanttekeningen bij toekomstige GATT/WTO-regels die zijn gebaseerd op
dergelijke internationaal vastgelegde vervuilingsnormen. De eerste
bekritiseert de inhoud van de aanpak, de tweede geeft de mogelijke
ongewenste milieugevolgen ervan aan.
De eerste kritiek wijst erop dat er in de literatuur consensus bestaat over de
onnodigheid en zelfs onwenselijkheid van internationale harmonisatie van
milieustandaarden. Landen hebben verschillende natuurlijke hulpbronnen, een
verschillende natuurlijke omgeving en een verschillende opvangcapaciteit van
het milieu. Bovendien maken ze afwegingen tussen milieu en inkomen.
Milieuvervuilingsnormen internationaal harmoniseren zou hetzelfde zijn als
vragen om wereldwijd geharmoniseerde standaarden voor ondermeer
immigratie, onderwijs en bevolkingsbeleid. Een wetenschappelijke
onderbouwing voor een scherpere vervuilingsnorm zou dus minimaal met al
deze factoren rekening moeten houden. Een dergelijke wetenschappelijke
fundering is op zijn zachtst gezegd nogal problematisch.
Maar zelfs al zou de wetenschappelijke bewijsvoering tot alleen ecologische factoren zijn beperkt, dan nog is de wetenschappelijke fundering hoogst discutabel. Dat heeft twee belangrijke redenen:
De tweede kritiek op de internationale harmonisatie en toepassing van
procesvervuilingsnormen bij de beoordeling van handelsbelemmeringen
betreft de gevolgen voor het milieu. Indien er internationaal vastgestelde
proces- en productvervuilingsnormen komen, kan dat leiden tot vermindering
van de mondiale milieuvervuiling indien het minimum-normen zijn en als die
minimum-normen niet te laag worden vastgesteld. Binnen het GATT-regime
ontstaat er dan de mogelijkheid om landen die het milieu aan hun laars
lappen of milieugevaarlijke goederen exporteren te dwingen volgens de
minimum-normen te gaan produceren, of anders de gevaarlijke goederen te
weren. De internationale milieubeweging heeft daarom al jaren lang
campagne gevoerd voor minimum-normen.
Het gevaar schuilt in een andere hoek, namelijk als de normen niet als
minima, maar als maxima gaan gelden die te laag zijn vastgesteld. Dan
ontstaat namelijk het gevaar van een neerwaartse druk op bovengemiddelde
vervuilingsnormen zo gauw een land de invoer van vuil
geproduceerde producten wil belemmeren. Zo'n land wordt
ontmoedigd handelsbelemmeringen op te leggen indien het de
wetenschappelijk bewijslast krijgt voor de noodzaak van de eigen scherpere
normen.
Deze kritieken op toekomstige GATT/WTO-regels verwoorden het mondiale
milieubelang. Ook vanuit het perspectief en het belang van economische
ontwikkeling van ontwikkelingslanden is er een belangrijke kanttekening te
plaatsen bij toekomstige GATT/WTO-regels die zijn gebaseerd op
internationale geharmoniseerde milieunormen.
Jarenlang hebben non-gouvernementele organisaties gepleit voor de
introductie van mondiale minimum normen op het gebied van milieu, sociale
rechten en gezondheid. Het doel ervan was het beschermen van de belangen
van mens en milieu in onderontwikkelde landen, waar wettelijke normen laag
waren of zelfs geheel ontbraken.
Onveranderlijk hebben vertegenwoordigers van (internationale)
werkgeversorganisaties, multinationale ondernemingen en overheden in het
ontwikkelde Noorden daartegen gepleit. In hun visie zouden dergelijke
normen de stabiliteit van de wereldmarkt in gevaar brengen en een
ontoelaatbare inbreuk vormen op de soevereiniteit van nationale overheden.
Zuidelijke overheden met een achterstand in de opzet of uitvoering van het
nationale milieubeleid (of wetgeving op het gebied van sociale rechten)
konden zich makkelijk bij een dergelijk standpunt aansluiten.
Nu de Noordelijke landen in toenemende mate ook buiten hun landsgrenzen
het milieubeleid willen beïnvloeden en er een harmonisering van
milieustandaarden dreigt, heeft dat niet alleen een mogelijk nivellerend effect
in het Noorden, maar tevens een opwaarderend effect in die landen die op
milieu- en sociaal gebied weinig geregeld hebben. Hier gaan de standpunten
tussen Noord en Zuid uiteen.
Nu zijn het de zuidelijke landen die handelsbelemmeringen vrezen van hun
producten indien ze onder slechtere milieu-omstandigheden dan de dreigende
wereldnorm worden geproduceerd. Dat is voor die landen onaanvaardbaar
omdat juist de rijke landen de grootste veroorzakers zijn van de mondiale
milieuproblemen. Het volgende citaat vat de problematiek kernachtig samen:
"Handelsmaatregelen zijn zelden de beste methode om een
milieuprobleem aan te pakken, vindt de (Nederlandse) regering. Het is beter
het probleem bij de kern aan te pakken. Overdracht van technologie en geld,
het geven van positieve prikkels om milieuvriendelijker te produceren en
internationaal overleg verdienen de voorkeur. Maar de regering sluit niet uit
dat handelssancties als laatste middel nodig kunnen zijn om onwillige landen
te straffen, met name als er een internationaal milieubelang op het spel staat.
Juist omdat de rijke landen zelf de grootste bijdrage leveren aan de mondiale
milieuproblemen, gaat het niet aan de problemen via de handel af te
wentelen op armere landen, onderstreept ook de Nederlandse regering.
Idealiter gaat een sanctie tegen een bepaald product gepaard met een
compensatie in geld of technologie voor de getroffen leverancier. Het
tragische van de periode na de UNCED-milieuconferentie is echter dat de rijke
landen de beurzen gesloten houden. Dat maakt in de ogen van arme landen
een 'groen protectionisme' nog moeilijker te verteren. Ze zullen er dan ook
alles aan doen zich geen milieu-eisen - of sociale eisen - te laten opdringen,
die hun concurrentiepositie schaden." <30>
Frankrijk en de Verenigde Staten pleiten ervoor dat de nieuwe
Wereldhandelsorganisatie (WTO) zich buigt over de kwestie
van sociale rechten, namelijk over de vraag of van landen bepaalde
minimumregels op sociaal gebied kunnen worden verlangd, waarop men
handelsbelemmeringen kan baseren. De Derde Wereld is daar mordicus
tegen. Die spreekt van verkapt protectionisme van het rijke Noorden om
lage-lonen-landen de pas af te snijden en de eigen industrie te beschermen.
Naar buiten toe gaat het dan om kinderarbeid en dwangarbeid.
Binnen de Europese Unie heerst over dit onderwerp de gebruikelijke
verdeeldheid. Onder meer Nederland verzet zich tegen de voorstellen van
Frankrijk en de Verenigde Staten. Het argument is dat we de WTO niet
moeten opzadelen met niet-handelspolitieke onderwerpen die gevoelig liggen.
België steunt Frankrijk wel. Diens Minister van Buitenlandse zaken R. Urbain pleitte
er in EU-verband voor landen met een "goed sociaal rapport"
extra handelsvoordelen te verlenen. <31>
De kans dat de GATT / WTO-discussie eindigt in een patstelling tussen Noordelijke en Zuidelijke standpunten - mede de reden waardoor de UNCED zo weinig concrete maatregelen nam - is kleiner dan binnen UN-verband. Binnen de GATT/WTO domineren de rijke handelsnaties de onderhandelingen. Bovendien is het denkbaar dat afzonderlijke landen de tijd krijgen om naar de internationaal geharmoniseerde minimum- procesnormen toe te groeien. Of daarbij de balans ten voordele van het mondiale milieu doorslaat is vooral afhankelijk van het vermogen van de overige landen om hun milieubeleid te handhaven en uit te bouwen.
Multinationale ondernemingen behoeven rond de GATT/WTO-onderhandelingen geen nieuwe lobby- en onderhandelingsfora te scheppen zoals bij de UNCED. De wegen zijn al gebaand en de openingen en lobbykanalen naar de belangrijkste regeringen zijn reeds aanwezig. Dat multinationale ondernemingen een geweldige invloed op overheden kunnen uitoefenen in handelspolitieke aangelegenheden illustreren de onderstaande voorbeelden
In mei 1990 - toen het ernaar uitzag dat de GATT
onderhandelingen door de tegenstellingen tussen Europa en de Verenigde
Staten volledig in het slob zouden raken - richtten een aantal leidende
bedrijven en organisaties uit de VS de Multilateral Trade Negotiation
Coalition (MTN) op. Daarin namen sterk van internationale handel
afhankelijke bedrijven deel als bijvoorbeeld American Express, General
Motors, IBM en Cargill. De MTN heeft als doelstelling het
beïnvloeden van de GATT en het opbouwen van een sterkere lobby
hiervoor.
Dat de lobby behoorlijk sterk is blijkt uit het feit dat tijdens de juli-
bijeenkomst van de G7, na een briefing van de
MTN, weer top-prioriteit werd gegeven door de regering Bush
aan de Uruguay-ronde. <32>
Ook uit andere voorbeelden blijkt de kracht van de Amerikaanse
bedrijvenlobby. We geven er twee. In de jaren tachtig liep in de VS de
sigarettenmarkt terug. In grote delen van de wereld waren markten
afgeschermd tegen importen, ofwel door monopolies, ofwel door hoge
importtarieven. De Amerikaanse regering pakte een aantal Zuidoost-
Aziatische landen aan. Het betreft met name Japan, Zuid Korea, Taiwan en
Thailand waar na 1985 de USTR (United States Trade
Representative) er in slaagde, onder dreiging van het opleggen van
unilaterale handelssancties, de markten open te breken. Dit leidde tot een
geweldige groei van de Amerikaanse export van sigaretten van de grote
tabak-multinationals (Philip Morris, Reynolds). Dit ging ten koste van de
nationale producenten. <33>
Een ander voorbeeld betreft de farmaceutische industrie. De WHO is lang bezig geweest met het
uitwerken van een lijst met essentiële medicijnen. Toen deze verscheen
besloot Bangladesh haar serieus te nemen en alle overbodige medicijnen te
verbieden. De regering van de VS dreigde vervolgens voedselhulp stop te
zetten als Bangladesh op deze wijze discrimineerde tegen de farmaceutische
industrieën in de VS. <34>
Het is denkbaar dat de nieuwe regels zullen lijken op de regels bij het weigeren van producten met gevaarlijke eigenschappen. Uitgaande van deze analogie is het te verwachten dat de nieuwe regels uit zullen gaan van internationaal vastgestelde vervuilingsnormen. Het is te verwachten dat een product mag worden geweigerd als het onder slechtere procesnormen is gefabriceerd dan deze internationaal erkende regels. Minder vuil geproduceerde producten mag een land waarschijnlijk niet met milieuargumenten weigeren, behalve als het wetenschappelijk zal kunnen aantonen dat de eigen, scherpere, proces-emissienormen noodzakelijk zijn voor de bescherming van het (eigen) milieu.
Internationaal geldende minimum-proces-emissienormen kunnen een positieve werking hebben op landen waar die nu laag zijn, omdat er voor hun producten handelsbelemmeringen dreigen. Anderzijds kunnen dergelijk handelsbelemmeringen een reële bedreiging vormen voor economische ontwikkeling. Wellicht moeten landen de tijd krijgen om zich aan de minimum-normen aan te passen. Multinationale ondernemingen kunnen gaan lobbyen voor handelsbelemmeringen tegen importen van vuil geproduceerde goederen maar precies andersom ook GATT-panel-uitspraken bevorderen tegen dergelijke handelsrestricties en daarmee een neerwaartse druk veroorzaken op de scherpere normen in het Noorden.
Dit alles pleit voor internationaal dwingende milieuregelgeving voor multinationale ondernemingen als aparte categorie binnen het bedrijfsleven. Van de internationale politiek is dit momenteel niet te verwachten. Van de verregaande internationale regelgeving die momenteel op handelsgebied gaande is - namelijk in de nieuwe GATT en in de toekomstige WTO - zal geen positieve invloed uitgaan op het milieugedrag van multinationals.
Om dat laatste was het de Indiase betogers te doen. Momenteel wordt het
patentrecht in veel Derde-Wereldlanden niet erkend, maar nu moeten ze
overstag op straffe van uitsluiting uit het GATT-systeem. De Indiase
Patentwet uit 1970 verbiedt in principe het patenteren van
alle levensvormen (planten, dieren, zaden) door particulieren of bedrijven.
Veel andere Derde Wereld-landen hebben een soortgelijk wetgeving.
Sinds de jaren zestig hebben multinationale bedrijven in hun (Westerse)
landen van herkomst patenten aangevraagd op tal van gewassen, zaden en
werkzame bestanddelen van planten en bomen in de Derde Wereld. Zo
ontdekte de Amerikaanse hoogleraar Iltis op een dag in Peru twee wilde
tomatensoorten, die met goed resultaat in de VS te verbouwen waren. Hij
importeerde de zaden, nam er patent op, en verkocht dat aan de
voedingsmiddelenindustrie. Momenteel gaat er in de VS geen pizza over de
toonbank of er zit puree van deze tomatensoort op.
De meeste patenten zijn echter niet bedoeld voor de voedselproductie.
Momenteel herbergt de American Type Culture Collection,
een wetenschappelijk registratiebureau in Maryland (Virginia), rond de
60.000 gepatenteerde of patenteerbare organismen. Het gaat veelal om
patenten op bestanddelen van planten en zaden die gebruikt worden voor de
productie van milieuvriendelijke meststoffen, insecticiden of medicijnen -
waarvoor in het Westen een snel groeiende markt bestaat en waar dus voor
bedrijven steeds meer geld mee te verdienen valt.
Als het nieuwe GATT-patentrecht in werking treedt, wordt onder meer de
Amerikaanse patentwetgeving over de hele wereld toepasbaar. De bedrijven
en boeren in de Derde Wereld, die sinds jaar en dag van die zaden en
gewassen leven, zullen plotseling voor het gebruik moeten gaan betalen
indien de multinationale patent-eigenaren hun rechten gaan claimen.
Global Environmental Facility-projecten moeten betrekking hebben op de broeikasproblematiek, vervuiling van internationale wateren, het verlies van
biodiversiteit of de vernietiging van de ozonlaag. De GEF
werd al in 1990, dus voor de UNCED, opgezet als een driejarig experiment. Eind 1993 liep de pilotfase af.
Inmiddels is de GEF aangewezen als interim-
financieringsmechanisme voor de UNCED-Conventies inzake de
Biodiversiteit en de Klimaatsverandering. Na 16 maanden
onderhandelen kwamen de vertegenwoordigers van meer dan 80 landen
hiertoe op 16 maart 1994 in Genève tot een akkoord. In de periode
1994-1996 doneren diverse Noordelijke landen in totaal 2 miljard dollar.
De kritiek op het functioneren van de GEF in de eerste drie proefjaren was niet mals, met name uit NGO-kringen. De kritiek concentreerde zich op twee punten:
Natuur en mens hebben ernstig te leiden onder de olie-exploitatie in Nigeria. Als gevolg van vervuiling, geluidsoverlast en voor de oliewinning noodzakelijke infrastructuur wordt een aanslag gedaan op kwetsbare mangrove bossen, internationaal erkend als bedreigde ecosystemen, en tevens de bestaansbron voor duizenden mensen. Protesten van de lokale bevolking tegen de vervuiling en het feit dat de lokale bevolking nauwelijks profiteert van de oliewinning, worden hardhandig onderdrukt.
Op 30 april en 4 mei 1994 vielen 1 dode en een tiental gewonden bij demonstraties tegen
de aanleg van een pijpleiding door Shell, dat zeer actief is in dit gebied.
Ken Saro Wiwa, een van de leiders van het verzet van de Ogoni (een
inheemse bevolkingsgroep in dit gebied), werd door de Nigeriaanse
autoriteiten gearresteerd. De internationale aandacht die hij heeft verkregen
voor de problemen rond de oliewinning in het gebied is de aanleiding
geweest voor zijn arrestatie. De effecten op het mondiale klimaat als gevolg
van de enorme hoeveelheden aardgas die vrijkomen bij de oliewinning zijn
voor de GEF aanleiding geweest om geld in het gebied te investeren. In de plannen ontbreekt echter aandacht voor de
lokale milieuproblemen en men besteedt in het geheel geen
aandacht aan de problemen voor de lokale gemeenschappen.
De NGO's trekken uit deze kritiekpunten de volgende conclusies: Het principe
van aanvullende kosten is alleen te verdedigen als er via
andere kanalen op effectieve wijze wordt gewerkt aan lokale en nationale
duurzame ontwikkeling. Ministers van Financiën zullen niet staan te trappelen
om een GEF, dat overal op oneigenlijke wijze voor gebruikt
kan worden, vol te storten. De NGO's meenden dat het GEF
ook gebruikt moet worden om een intensivering van de reguliere hulpkanalen
te bewerkstelligen. De GEF zou zeker niet armoedesituaties
moeten verergeren, en zou bij voorkeur moeten bijdragen aan verbetering van
de lokale sociale situatie.
Voorts meenden de NGO's dat de Wereldbank, die momenteel de
GEF beheert, meer en sneller informatie over de
kandidaat-projecten moet verstrekken, en de betrokken bevolkingsgroepen
en de NGO's beter in de besluitvorming moet betrekken. Sleutelbegrippen
voor een nieuwe GEF zouden transparantie,
verantwoordingsplicht (accountability) en participatie moeten
zijn.
De nieuwe Global Environmental Facility komt gedeeltelijk tegemoet aan deze kritiekpunten. De bestuursstructuur is losser komen te staan van de Wereldbank. Er komt een bestuursraad bestaande uit 32 oprichtende landen (18 donorlanden en 14 ontvangende landen). Openheid en consultatie en participatie van zowel de geëigende NGO's, als lokale bevolkingsgroepen gedurende de gehele projectcyclus, is als uitgangspunt in het akkoord opgenomen. De betrokkenheid van NGO's in de bestuursraad is echter nog niet vastgelegd.
Vragen en opmerkingen zijn welkom:
CONTRAST Advies
Sint Ansfridusstraat 39
3817 BE Amersfoort
Tel: 033-4652806
Fax: 033-4659711
Terug naar het overzicht van publicaties van CONTRAST Advies
Terug naar de thuispagina van CONTRAST Advies